A várakozásoknak megfelelően döntött az Alkotmánybíróság (AB): nem alkotmányellenes a szuverenitásvédelmi törvény (Szuvtv.). Az AB megint az állam, nem az alapjogok védelme mellett állt ki – mondja egy alkotmányjogász –, pedig a törvény miatt már civil szervezetek hagyták abba jogszerű tevékenységüket vagy engedtek el bizonyos forrásokat.
Magunkra tűzzük-e a céltáblát, írjuk-e le egy alkotmánybírósági beadványban, hogy szerintünk ránk vonatkozik a szuverenitásvédelmi törvény, vagyis szuverenitási kockázatot jelentünk, emiatt érintettként jogosultak vagyunk alkotmányjogi panaszt benyújtani a törvény ellen? – dilemmáztak a Transparency International Magyarország (TI) munkatársai a panasz beadhatóságának június 19-i határideje előtt.
A Szuverenitásvédelmi Hivatal (SZH) eldöntötte: június 18-án kapta meg a TI az értesítést, hogy az SZH vizsgálatot indít vele szemben, mert gyanúja szerint a működése sérti Magyarország szuverenitását. A korrupcióellenes szervezetnek így már nem nagyon kellett foglalkoznia érintettsége igazolásával, beadta a panaszt, amelyet 31 civil szervezet közös alkotmánybírósági beadvánnyal (amicus curiae) támogatott.
Patyi András alkotmánybíró (aki 2018-ban még egy, a kormánytól független államigazgatási szerv, a Nemzeti Választási Bizottság (NVB) elnökeként bocsánatot kért a vele élcelődő Orbán Viktortól, hogy az NVB meg merészelte bírságolni őt, mert gyerekekkel kampányolt) mégis megpróbálta felvetni a november 15-i alkotmánybírósági határozathoz fűzött párhuzamos indoklásában, hogy a TI talán mégsem érintett, így a panaszt az AB-nek érdemi vizsgálat nélkül vissza kellett volna utasítania. De az AB többségi döntésével egyetértett: a szuverenitásvédelmi törvény semmilyen szempontból nem alkotmánysértő. Cikkünkben ezt a határozatot értelmezzük.
Mit kifogásoltak a civil szervezetek a beadványukban?
A törvény rendelkezései sértik a véleménynyilvánítás szabadságához, a tisztességes hatósági, illetve bírósági eljáráshoz és a jogorvoslathoz való jogot, és nemzetközi szerződésbe ütköznek.
Sérti a jogállamiság részét képező normavilágosság és előreláthatóság követelményét. A törvény fogalmainak tisztázására bírósági gyakorlat sem alakulhat ki, mert a Szuverenitásvédelmi Hivatal jelentéseivel szemben nem lehet bírósághoz fordulni.
Szélsőségesen tág teret enged az önkényes értelmezésnek, és nem ad biztosítékot az SZH visszaéléseivel szemben.
A hivatal jogosultságai korlátozzák a demokratikus közvélemény működését.
Az SZH a vizsgált szervezet minden adatához és dokumentumához hozzáférhet, ami miatt a jogsértéseket és más visszaéléseket bejelentők nem mernek ezekhez a szervezetekhez fordulni. Ez ellentétes a bizalmas információk (például ügyvédi vagy orvosi titok) védelmét előíró jogszabályokkal, akadályozza a végrehajtó hatalom tevékenységét ellenőrző szervezetek jogszerű munkáját, és korlátozza az emberek tájékozódáshoz való jogát is.
Az SZH jelentése bármely, jogszerűen működő szervezetet úgy tüntethet fel, mint amely Magyarország alapvető érdekei, értékei és biztonsága ellen, illetve külföldi érdekek érvényesítése érdekében dolgozik. Az önkényes vizsgálat és a jogorvoslat hiánya így további szankciók nélkül is olyan dermesztő hatást vált ki, ami eltántoríthatja az egyes szervezeteket és embereket alapjogaik jogszerű gyakorlásától.
A szuverenitást a törvény helyett az AB igyekszik meghatározni
Az AB most meglepően gyorsan, három hónap alatt döntött. A magánosított egyetemek, a kekvák ügyében az utólagos normakontrollt három éve nem gyakorolja a testület, de például Paks II. ügyében is hat évet vártak az elbírálással.
Ligeti Miklós, a TI jogi igazgatója arra számított, hogy az AB be fogja várni a luxemburgi bíróság döntését, ahogy tette a Stop, Soros! és az illegális migránsok segítőjeként megbélyegzett civilekre vonatkozó szabályozás esetében. Az Európai Bizottság által a szuverenitásvédelmi törvény kapcsán indított kötelezettségszegési eljárás már az uniós bíróság előtt van. A civilek csalódására az EB nem kért ideiglenes intézkedést, így az SZH elkezdhette működését: eljárást indított az Átlátszó és a TI ellen. Előbbi megtette az egyetlen lehetséges jogorvoslati válaszlépést az őt többek között hírszerzési tevékenységgel vádoló hivatal ellen: beperelte személyiségi jogok megsértése miatt. Ebben az eljárásban a bíróság egyébként értékelheti az SZH szakmai munkáját, vizsgálatát, megalapozottságát is.
A november 15-i AB-határozat érdemi részének egyharmada jogtörténeti fejtegetés az úgynevezett történeti alkotmányról és a magyar állami szuverenitás történelmi előzményeiről, több száz évvel ezelőtti törvényekre kiterjedően.
Egyébként ezek a példák szerepelnek az AB egyik korábbi döntésében is, a 32/2021. AB-határozatban. Az állam elidegeníthetetlen joga a népesség feletti rendelkezésre vs. menedékkeresők ügyében hozott uniós bírósági ítélet végre nem hajtása miatt kell immár 150 millió euró büntetést fizetnie a magyar kormánynak.
Ennek a 2021-es AB-határozatnak a rendelkező részében szintén szerepel például I. Ulászló király 1440. március 8-án Krakkóban kelt oklevele a törökökkel szembeni fellépésről, amikortól Magyarország évszázadokig a kereszténység védőbástyája címet viselte. Szintén nem a szuverenitásvédelmi törvény kapcsán kerül elő először az AB-nál az 1790/91. évi XII. és az 1867. évi XII. törvénycikk, vagy a Nemzeti hitvallás – történészek szerint hamisan önfelmentő – részei „nemzetünk alkotmányos önrendelkezési jogának megőrzéséről”.
A hosszas történelmi eszmefuttatás a magyar szuverenitás fogalmának magyarázatát célozza: ugyanis maga a szuverenitásvédelmi törvény (ahogy ezt megszületésekor cikkeinkben is jeleztük itt, itt és itt) adós maradt a fogalom – vagyis az SZH működése alapjának – magyarázatával. Normatív tartalom híján a hivatal szabadon vizsgálódhat bárkivel szemben. A norma pontos megfogalmazását az is nehezíti – ahogy maga az AB-döntés is leírja –, hogy a szuverenitásnak legalább háromféle értelmezése létezik, vitatott fogalom.
Ligeti Miklós a politikai oldalválasztás és elköteleződés kinyilvánításának tartja az AB szuverenitásértelmezését a határozatban. Szerinte a normavilágosság kérdése ott kerül előtérbe, ahol a bírói gyakorlat még adós az adott jogi fogalom tartalmi kiértékelésével.
Még a Büntető törvénykönyvben is vannak elismert szakmai fogalomnak gondolt, valójában nem tisztázott tartalmú passzusok. Példaként a háborús propagandát említi, amelynek semmilyen joggyakorlata nincs, mert ezt a tényállást sem hazai, sem nemzetközi bíróság nem alkalmazta, kivéve talán az ENSZ valamely ad hoc bíróságát Ruanda vagy Jugoszlávia esetében. „Hiába van tehát egy fogalom benne a törvényben, addig nem félünk tőle, amíg nem igazán tudjuk a határait, amíg nem merül föl, hogy valakivel szemben nem garanciális eljárásban alkalmazzák. A háborús propaganda tényállását azért említem, mert a nyár folyamán a szuverenitás mellett előkerült az is, hogy azokra a sajtótermékekre is le fognak csapni, amelyek külföldi forrásból háborús propagandát folytatnak” – mondja a szakértő.
A normavilágosság tehát dinamikus egyensúly, nem csak attól függ, hogy ki határozza meg a norma tartalmát. A jogalkotó úgy gondolja, hogy a törvényekbe a parlament írja bele a jogi fogalmakat, a bíróság szerint pedig ő bontja ki a tartalmukat. Ligeti Miklós a látszólag triviális emberölést hozza példaként. „Mi számít emberölésnek? Hol kezdődik és hol ér véget? Mi az eutanázia? Mi az öngyilkosság? Mi az öngyilkosság segítése? Mikor ér véget az élet? Ezek nincsenek leírva abban a fogalomban, hogy aki mást megöl, azt öttől tizenöt évig terjedő szabadságvesztés sújtsa. Hiszen mi a megölés?” Ezt a fogalmat a jogalkalmazó, a bíróság értelmezi folyamatosan.
Visszatérve a szuverenitásvédelemhez: Ligeti Miklós szerint tehát egy jogszabályban nem lehet mindent leírni, mert akkor egy gigászi kódex születne. „Természetesen ez nem azt jelenti, hogy a szuverenitásvédelmi törvény világos jogi fogalmakkal operáló jogszabály lenne. A normavilágosság ott kerül előtérbe, ahol nincs, aki alkalmazza és értelmezze a jogszabályt. Itt kapcsolódik össze a normavilágosság az eljárás garanciáival.” Ami hiányzik, így a bírósági jogértelmezésre sincs lehetőség.
A tisztességes eljáráshoz való jog
Az Alkotmánybíróság érvelésének csomópontja, hogy az SZH nem hatóság, nincsenek szankcionálási jogosítványai. Emiatt az AB szerint az Alaptörvénybe foglalt tisztességes hatósági eljáráshoz való jog védelmi köre nem terjed ki a hivatal eljárására, ahogy a közigazgatási döntésekkel szembeni jogorvoslat biztosítására irányuló kötelezettség sem.
Ligeti Miklós itt kapcsolja össze a normavilágosságot az eljárás garanciáival. Szerinte sokkal kevésbé lenne veszélyes és támadható a kormány/AB szuverenitásvédelmi koncepciója, ha érvényesítenék vele szemben a tisztességes eljárás követelményeit, tehát lenne bírói kontroll. „A normavilágosság hiánya nem önmagában álló kockázat, hanem azzal együtt válik azzá, hogy a hivatal elszabadult hajóágyúként van ráeresztve a magyar emberekre és a társadalomra. Nem bírságolhat, nem tartóztathat le, de egyébként kontroll nélkül mindenféle dolgot csinálhat, és bárkire rásütheti azt a billogot, hogy a szuverenitásvédelem szempontjából törvénysértő a működése.”
Hiába nincs hagyományos eljárási értelemben vett szankció – mondja a TI jogi igazgatója –, az SZH bárkiről kijelentheti, hogy nem működik együtt, miközben a törvény teljes együttműködést követel meg. „A nagy eljárásjogokban, a büntetőben, a szabálysértésiben, a polgáriban érvényesül az, hogy az együttműködés, a tanúvallomás-tétel állampolgári kötelesség, mint az adózás és a hadkötelezettség, de nem vagy köteles magadra vagy a közeli hozzátartozódra nézve terhelő bizonyítékot adni, tehát vannak akadályai és határai ennek a kötelezettségnek. A szuverenitásnál nincsen.”
Igaz, a hivatal nem szab ki rendbírságot, de törvénysértést állapít meg egy jelentésben, amely ellen nem áll rendelkezésre jogorvoslat. „Tehát a törvény kimozdítja a Szuverenitásvédelmi Hivatalt a tisztességes működés általánosan megkövetelt keretei közül.”
Az AB határozata ezt különböző párhuzamos példákkal igazolja, olyan állami intézményeket sorol, amelyek bizonyos döntései ellen szintén nincs jogorvoslati lehetőség: az Állami Számvevőszéket a pártok megbírságolásakor, az egyetemek etikai bizottságát vagy a parlamenti fegyelmi jogot, valamint a képviselőjelölteket megillető mentelmi jog felfüggesztését.
„A mentelmi jog felfüggesztése buktató kérdés lenne – mondja Ligeti Miklós. – Ez ugyanolyan, mint a kiadatási döntés, ugyanis nem végérvényes, lezáró döntés, hanem éppen egy garanciális eljárást indít meg. Felfüggesztik a mentelmi jogot, ezután elindulhat a büntetőeljárás, ahol ügyészi, bírói kontroll van.” Az egyetem etikai bizottságának döntése ellen lehet munkaügyi pert indítani – mondja –, ha az az etikai megállapítás olyan súlyos, amellyel szemben jogorvoslatot szeretne az érintett, vagyis ez sincs kivéve a munkajog garanciarendszeréből.
„Az Állami Számvevőszék és a parlament fenyítő jogköre pedig az Alkotmánybíróság bűnös mulasztása miatt említhető egyáltalán példaként – teszi hozzá. Van logika amögött, hogy az egyik hatalmi ág ne legyen teljesen alárendelve a másiknak, de a példa egy sajátos helyzetre vonatkozik. A parlament működése ilyenkor nem jogalkotási tevékenység és nem a népképviselet gyakorlása, hanem munkajogi jellegű fenyítő jogkör. – Az Állami Számvevőszék esetében pedig a fizetési kötelezettséget vagy vagyonvesztést eredményező megállapítások tisztán igazgatási feladatok, melyeknek ugyanúgy bírói kontroll alatt kellene állniuk, mintha a NAV hozná a döntést. Tehát itt a saját bűnös mulasztásával igazol egy újabb bűnös mulasztást az Alkotmánybíróság.”
Két különvélemény
A hivatal sértő és megbélyegző megállapításaiból már kapott a TI. Ez a határozat most azt mondja ki, hogy ezt következmények nélkül és a tisztességes működés követelményeit félretéve lehet művelni. Az AB-határozattól eltérő, eljárásjogi garanciákat hiányoló különvéleményt megfogalmazó dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó alkotmánybíró saját korábbi döntéseiket idézi ennek kapcsán: „Jogállami keretek között a »tisztességes« karakter minden közhatalom erejével felruházott eljárással szemben követelmény. Ezért a sajátosságok figyelembevétele mellett, de a hatósági eljárásban is meg kell jelennie a fair eljárás követelményeinek, amely követelményeket az alapjogi jogalanyisággal rendelkező ügyfeleknek alanyi jogként, végső fokon alapjogként ki kell tudni kényszeríteni. E jogok érvényesíthetősége a hatóság működésének korlátja, jogszerű eljárásának pedig mércéje.”
Érdekes, hogy érdemi különvéleménye dacára az alkotmánybíró egyetértett az alkotmányjogi panasz elutasításával, sőt különvéleményét szinte hitvallásos sorokkal indítja: „…a magyar jogrendszerben és államszervezetben kitüntetett helye van a hivatalnak. Küldetése nemzeti szempontból alapvető jelentőségű korunk viszonyai és viszályai között.”
Kevésbé vallomásos, de az eljárásjogi garanciákat szintén hiányoló különvéleményt fogalmazott meg Schanda Balázs alkotmánybíró is, aki a véleménynyilvánítás szabadsága és a jogorvoslathoz való jog tekintetében egyetértett a többségi határozattal, viszont kivenné a vizsgálat alá vonható szervezetek közül a vallási közösségeket.
A véleménynyilvánítás szabadsága és a dermesztő hatás
Az AB nem ismeri el, hogy az SZH korlátlan vizsgálati joga bármely általa kiválasztott szervezet működésével kapcsolatban – amely ellen nincs jogorvoslat sem – dermesztő hatást (chilling effect) gyakorolna ezekre vagy bármely szervezetre. Hiába küldheti rá a hivatal bárkire a titkosszolgálatot, ettől még nem kell megijednie senkinek – mondta ki lényegében a testület.
A TI arra is hivatkozott, hogy a közügyeket érintő közleményein és közlésein keresztül fejezi ki a közéleti témákat érintő álláspontját, ami nem járhatna retorziókkal, nem érheti őket hátrány: a törvény tehát a véleménynyilvánításhoz való jogának szükségtelen és aránytalan korlátozása, amivel ellehetetlenítik tényfeltáró tevékenységét.
Az AB szerint viszont mivel a törvény általános indokolása alapján a hivatal célja nem a közéleti vita korlátozása, hanem az átláthatóvá tétele és a dezinformációs tevékenységek kiszűrése, ezért a törvény nem korlátozza az indítványozó véleménynyilvánításhoz való szabadságát. „Akkor állapítható meg kétségkívül egy norma dermesztő hatása, ha az kriminalizálja, büntetőjogi szankcióval sújtja az ezen alapjogot gyakorló jogalanyokat” – idézik egy korábbi határozatukat. A hivatal nem élhet jogkövetkezmény, szankció alkalmazásával. Jelentései, javaslatai „a szuverenitás védelme érdekében (…) ugyan alapul szolgálhatnak későbbi állami intézkedések megtételére, jogszabályalkotásra, de önmagukban nem minősülnek joghátránynak”.
A Szuvtv.-vel együtt módosított Büntető törvénykönyvi passzus (amely a választási folyamat során szankcionálja külföldi támogatás elfogadását) csak a jelölőszervezetekre, a jelöltekre és a támogatás felhasználójára vonatkozik, „nem pedig az információk manipulálására, dezinformációs tevékenységre vagy a közéleti vita körébe tartozó vélemény kifejtésére”. Mindezek miatt nem sérül az indítványozó véleménynyilvánítás szabadságához való joga – mondta ki az AB.
A civil szervezetek közös közleménye ezzel szemben ezt írja: „A károk már most érzékelhetők, a dermesztő hatás máris kimutatható: számos civil szervezet döntött úgy, hogy felhagy bizonyos – minden tekintetben jogszerű – tevékenységekkel, illetve nem vesz igénybe bizonyos – szintén jogszerűen hozzáférhető (pl. európai uniós) – forrásokat.”
Gyakorlatilag úgy tesz az Alkotmánybíróság, mintha 2010-et vagy 2014-et írnánk – mondja ennek kapcsán Ligeti Miklós. „Akkor még volt egy többé-kevésbé ép és működőképes szándékoktól vezérelt jogállami rendszerünk, ami itt-ott már sérült, de azért az alapok stabilak voltak. Most jött egy kifogásolható hatóság, egy túlméretezett szabályozás, amire azt mondja az AB, hogy hát igen, ez nem szerencsés, de bízom abban, hogy a jogállam egészséges teste ezt kidolgozza magából, és védelmet nyújt.” Lehet, hogy a 2010-es vagy 2014-es magyar jogállam megbirkózott volna egy Szuverenitásvédelmi Hivatallal, „és a háttérben a bírók versengve fejezték volna ki a megdöbbenésüket, jogászi szakmai fórumok tömege fogalmazta volna meg, hogy azonnal személyiségjogi pereket kell indítani, mert ez a legizgalmasabb jogvita lenne a hatalmi ágak közötti természetes villongások és konfliktusok világában – de most 2024-et írunk”.
A chilling effect kiiktatása volt a küszöbfeltétel ahhoz, hogy az AB kimondhassa, hogy a hivatal jelentésében foglaltak nem tekinthetők szankciótípusú jogkövetkezménynek – mondja Ligeti Miklós. „De az AB az egész kontextusból kiemelte a hivatalt, és nem vetett számot azzal, hogy a közbeszéd minősége, a kormányoldali médiának nevezett propagandatevékenység milyensége, az államhatalmi szervek jogvédelmi hajlandósága és képessége hova süllyedt az elmúlt tíz-tizenöt évben Magyarországon.”
Az állam mindenek felett
Egy másik határozatban, a 23/2018. számúban az AB azt mondta ki, hogy közhatalmi szervek is nyújthatnak be alkotmányjogi panaszt alapjogaik védelmében. Schanda Balázs és dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó itt is a határozat ellen foglalt állást. Az azóta a Kúria elnökeként dolgozó Varga Zs. András viszont párhuzamos indoklásában jelezte, hogy az Alkotmánybíróság ne csak ebben a konkrét ügyben (amely a Magyar Nemzeti Bankkal volt kapcsolatos), hanem „elvi éllel jelentse ki, hogy költségvetési szerv és közigazgatási vagy közigazgatási jogkörben eljáró szerv is jogosult (…) alkotmányjogi panasz benyújtására”.
Ez most már nem fog megtörténni, mert a kormány 2023-ban kezdeményezte, hogy a parlament szüntesse meg a közhatalmi szervek indítványozási jogát az AB előtt. Erre az uniós forrásokhoz való részleges hozzáférés miatt kényszerült, mert ez is az Európai Bizottság elvárása volt.
Államvédelem
A TI és a többi, a jogállam kérdéseivel foglalkozó szervezet érintett a perben. Egy ilyen kényes, a kormánynak nagyon fontos kérdésben nehéz szakértő megszólalót találni. Beszéltünk egy alkotmányjogásszal, akik azért nem akart érdemi elemzést adni az AB-határozatról, mert ha értelmezné – mondta –, azzal elismerné, hogy a magyar AB egy igazi alkotmánybíróság, miközben nem az alapjogokat, hanem az államot védő intézmény. „Már évek óta fordítva ülnek a lovon. Nem azt nézik, hogy bár az emberek alapvető jogait közérdekből kivételesen lehet ugyan korlátozni, de alapvetően őket kell védeni, hanem arról szól a munkásságuk, hogyan lehet a legjobban megvédeni az általuk felfogott államot.”
A TI célja a törvény Strasbourg elé vitele, amihez ki kellett meríteni a hazai, hatékonynak számító jogorvoslati lehetőségeket – mondta lapunknak Ligeti Miklós. Ezért is fordultak az AB-hoz. Arról még nem döntöttek, hogy ők is személyiségi jogi pert indítanak-e a hivatal ellen, mint az Átlátszó.
