Jogilag nem tűnik megoldhatatlannak, politikailag viszont annál inkább a magyar és a lengyel duó megfosztása 2024 második és 2025 első felében az EU soros elnöki teendőitől, illetve az elnökség elhalasztása. Az EP egy csütörtökön Magyarországról elfogadandó határozatban napirendre készül tűzni a kérdést.
Megfosztható-e Magyarország és Lengyelország az EU soros elnökségi teendőinek ellátásától? Az Európai Parlament többséginek tűnő álláspontja és nemzetközi jogászok egy csoportja szerint igen, mégpedig azon az alapon, hogy a két tagállammal szemben jelenleg is eljárás folyik az alapvető uniós értékek súlyos és folytatólagos megsértésének kockázata miatt, továbbá az EU ezzel összefüggésben mindkét országnak felfüggesztette az uniós támogatások számottevő részének kifizetését.
Mint lapunk néhány napja megírta, az Európai Parlament várhatóan csütörtökön elfogadandó állásfoglalásában az alapvető uniós értékek aláásása miatt meg fogja kérdőjelezni Magyarország alkalmasságát a 2024 második felében esedékes soros EU-elnökség betöltésére, arra sürgetve a tagállamokból álló tanácsot, hogy minél előbb találjon megfelelő megoldást a problémára (különben következményekkel kell majd szembenéznie).
Csak egy fricska az EP-től, vagy valami más?
A magyar soros elnökség célbavétele első látásra az Európai Parlament egy újabb, az Orbán-kormány bosszantására alkalmas komolytalan húzásának tűnik. A képviselő-testületnek ugyanis nincs beleszólása abba, hogy melyik tagállam mikor látja el a hathavonta váltakozó elnökségi teendőket. A dolog teljesen a tanácsra tartozik, amely jelen állás szerint 2030-ig bezárólag rendelkezett az egymást követő elnökségekről. Véletlen egybeesés, hogy 2024 második fele és 2025 első fele között éppen az a két uniós tagállam veszi kezébe az elnökségi stafétabotot, amely évek óta állóháborút vív az uniós intézményekkel a jogállami elvek erodálása miatt. Az EU ezért előbb az Európai Bizottság kezdeményezésére 2017-ben Lengyelországgal, majd 2018-ban az Európai Parlament javaslatára Magyarországgal is szemben megindította az EU-szerződés 7. cikke szerinti eljárást, amely végső soron akár a vétkesnek talált tagállam szavazati jogának felfüggesztését is eredményezheti.
Az EP-ben előreláthatóan több száz képviselő egy csütörtöki határozatban azt a kérdést feszegeti, hogy vajon nem összeférhetetlen-e az EU soros elnökségének beöltése az uniós alapértékek aláásásával, amellyel az Orbán-kormányt évek óta vádolják. Nem mintha az uniós jogban lenne bármilyen rendelkezés, amely eleve kizárná az uniós elnöki teendők ellátásából azt az országot, amelyet rendszerszintű jogállami hiányosságok miatt pellengérre állítottak.
Nemzetközi jogászok egy csoportja úgy véli, hogy ha az elnökségből való kizárás nincs is fekete-fehéren leírva, a szabályok alapján számos lehetőség van a magyar és a lengyel helyzet hatékony kezelésére. A Meijer-bizottság egy rövid tanulmányban be is mutat több opciót, amelyek jogilag megnyitnák az utat a magyar és a lengyel EU-elnökség átszervezésére úgy, hogy a jogállami problémák rendezéséig ne dobjanak kavicsot az uniós gépezetbe.
„Jóllehet ez nincs kimondottan előirányozva, az EU-tanács magyar elnökségének elhalasztása az egyik leghatékonyabb módja lehet annak, hogy Magyarország megfeleljen a jogállamisággal összefüggő kötelezettségeinek” – vélekedik Alberto Alemanno, a párizsi Science Po jogászprofesszora, ismert EU-szakértő.
Több jogi opció is van a magyar elnökség lefokozására vagy elhalasztására
A Meijer-bizottságba tömörült szakértők egyik receptje sem fosztaná meg végérvényesen az EU két fekete bárányát az EU soros elnökségétől, legfeljebb elhalasztaná akkorra, mire a jogállamiságot érintő problémákat orvosolják.
Ha jogilag keresztbe is lehetne tenni Budapestnek és Varsónak, a kísérlet politikai sikere több mint kétséges. A két ország kukoricára térdepeltetése tovább mélyítené a viszályt, amikor az EU számára létfontosságú az egység megőrzése Ukrajna támogatásához az orosz agresszióval szemben. Ez különösen a lengyelekkel szemben nem lenne túl taktikus lépés. Másfelől a lefokozás olyan precedenst teremtene, amelytől a hideg futkározna a legtöbb ország kormányának hátán.
A Meijer-bizottság három jogi lehetőséget is felvázol, hogyan lehetne minimalizálni az EU működése számára azokat a kockázatokat, amelyeket a két, uniós alapértékekkel súrlódásba kerülő kormány soros elnöksége jelentene. A legegyszerűbb megoldás a szakértők szerint az lenne, ha az elnökségi trió másik két tagja (Magyarország esetében Spanyolország és Belgium) egyszerűen átvenné a magyaroktól a jogállamiság szempontjából releváns tanácsi formációk és ülések elnöklését, kiszűrve ezáltal az összeférhetetlenség veszélyét. A szerzők tisztában vannak azzal, hogy ez az opció teljesen elfogadhatatlan lenne az Orbán-kormány számára, ám a dokumentum által felvázolt két másik lehetőség tükrében még ez lenne számukra a legkevésbé arcvesztő megoldás.
Alternatíva lehetne ugyanis szerintük a meglévő jogi és politikai szabályok alkalmazása annak megelőzésére, hogy egy, a 7. cikk szerinti eljárás és a jogállami feltételességi eljárás alá eső ország elláthassa az EU soros elnökségi teendőket. Ennek érdekében azt javasolják, hogy az elnökségi trió két másik tagja vitát kezdeményezhetne a tanácsban arra hivatkozva, hogy a magyar elnökség az elnökségi feladatok hatékony ellátását veszélyeztetheti a vonatkozó tanácsi rendelettel összhangban. A szakértők úgy vélik, hogy a jelenlegi soros elnökség, Svédország is akcióba léphetne és napirendre tűzhetné a kérdést a minél gyorsabb megoldás érdekében. Arra is emlékeztetnek, hogy kulcsfontosságú események miatt a múltban már előfordult, hogy módosítani kellett az elnökség előzőleg rögzített sorrendjén. Ilyen volt Horvátország 2013-as csatlakozása és a brexitről tartott 2016-os népszavazás.
Az Európai Tanácsban elég lenne a minősített többség
A legmesszemenőbb megoldásként a jogászok a meglévő jogi és politikai keretek megváltoztatását is járható útnak tartják. Ehhez az Európai Tanácsnak tagjai minősített többségével (tehát nincs vétójog) módosítania kellene a tanácsi elnökségre vonatkozó általános szabályt úgy, hogy a 7. cikk szerinti eljárás alá eső tagállamok legkorábban csak három évvel az eljárás lezárását követően adhassanak soros elnökséget. Azért csak ennyi idő múlva, hogy időt és lehetőséget adjanak a többi tagállamnak a soros elnökségre való felkészülésre. Praktikusan a tanács ennek megfelelően egy új, átdolgozott elnökségi sorrendet fogadna el.
A dokumentum szerzői elismerik, hogy az idő rövidsége miatt (a magyar EU-elnökség egy év múlva esedékes) a fent vázolt szabálymódosítás nem biztos, hogy járható. Ezért két lehetőséget látnak. Az egyik, hogy a trióelnökséget a két másik tagállam között osztanák fel, Magyarország kihagyásával. Praktikusan ez azt jelentené, hogy Spanyolország és Belgium hat helyett kilenc-kilenc hónapig látná el az elnökségi teendőket, a magyarok és a lengyelek mandátumát pedig későbbre halasztanák, mire orvosolják a jogállami problémákat.
Egy másik lehetőség a trojkák átszervezése úgy, hogy a soron következő trióból Dánia ugrana be Magyarország helyére, és a többi tagállam is egy félévvel előrébb jönne. Éppen ez történt Nagy-Britanniával 11 hónappal azelőtt, hogy 2017 júliusában átvette volna a rotációs elnökséget.
Az EP-hez hasonlóan a Meijer-bizottság is sürgős intézkedést szorgalmaz, arra az álláspontra helyezkedve, hogy a soros EU-elnökség sorrendjének megváltoztatása további ösztönzést adna Magyarországnak és Lengyelországnak a szerződés második cikkében foglalt értékek helyreállítására. A szakértők fel is hívják az Európai Parlamentet, hogy mielőbb fogadjon el egy erről szóló határozatot, az elnökség betöltési kritériumainak megvitatására fókuszálva.
Kvázi jogalkotási szünetre esik a magyar EU-elnökség
Egyesek szerint a szakértők érvelése abban sántíthat, hogy miközben a 7. cikk cikk szerinti eljárás valóban be lett élesítve a két ország ellen, a tanács még egyik esetben sem állapított meg kötelességmulasztást, azaz a tanács akár azzal is elháríthatja az elnökségi sorrend megváltoztatására irányuló nyomást, hogy az eljárásban még nem mondták ki a magyar kormány bűnösségét, ezért az elnökség elhalasztásával sem büntethető. Ehhez egyébként a tagállami szavazatok négyötödös többségére lenne legalább szükség.
Intézményi források arra is felhívják a figyelmet, hogy Magyarország 2011 után második soros EU-elnöksége amúgy is egy olyan időszakra esik, amikor az intézmények európai választások utáni új összetétele miatt érdemi jogalkotói tevékenységre – ami a mindenkori soros elnökség legfontosabb feladata – nem lehet számítani. Az asztal letakarítása tulajdonképpen a július 1-jétől esedékes spanyol elnökségre vár (jóllehet Spanyolországban júliusban előrehozott választások lesznek), és a belgáknak is maximum két hónapjuk lesz jövő kora tavasszal az utolsó simítások elvégzésére, mielőtt az európai választások új helyzetet teremtenek. Ilyen értelemben Brüsszelben egyértelmű megkönnyebbüléssel konstatálja mindenki, hogy az euroszkeptikusnak tartott magyar kormány elnöksége „béna kacsa időszakra” esik. „Ha már nem használnak, legalább sok kárt sem fognak okozni” – szögezte le egy brüsszeli intézményi megfigyelő.
