Rövid időn belül az Európai Unió és az Egyesült Államok is komoly állami beavatkozásra épülő iparpolitikát vezetett be, szemben az előző évtizedeket uraló, szabadkereskedelemre és egyre nagyobb globalizációra épülő gazdasági renddel. Milyen következményei lesznek annak, hogy a nagyvállalatok állami támogatást kapnak a szegényebb országokban is? Hogyan enyhítheti a klímaváltozás hatásait az állami beavatkozás, és mennyire jó iparpolitika a magyar, amely most az akkumulátorgyárak felépítésében testesül meg?
Benjamin Denis az IndustriAll Európai Szakszervezet vezető politikai tanácsadója. Az iparpolitikáért és az európai zöldmegállapodásért (Green Deal) felelős, valamint a brüsszeli Saint-Louis Egyetem vendégprofesszora. A CEU Demokrácia Intézet és a Political Capital által szervezett Budapest Fórumon beszélgettünk.
Rövid időn belül az Európai Unió és az Egyesült Államok is saját iparpolitikát vezetett be, miközben az elmúlt évtizedeket alapvetően a szabadkereskedelem jellemezte. Ez egy új korszak kezdete a világgazdaságban és -kereskedelemben, vagy csak egy kisebb igazodás, és továbbra is a szabadkereskedelem és a globalizáció marad a meghatározó?
Az Európai Unió klímapolitikája piaci megközelítésű. Van sok előírás és korlátozás, de alapvetően az EU Kibocsátás-kereskedelmi Rendszerére (ETS) épül. Az EU azt feltételezi, hogy a szén-dioxid ára elegendő ösztönző ahhoz, hogy megvalósuljanak a tisztább technológiát célzó beruházások. Nekünk már a kezdetektől voltak kétségeink ezzel a megközelítéssel kapcsolatban, mert egy sor olyan feltételezésen alapul, ami a valóságban nem mindig teljesül. Az energiatermelésben tudott működni a kvótakereskedelem, de például az építőiparban nem, már legalább egy évtizede nem csökken a károsanyag-kibocsátás. Lehet, hogy csak nem volt elég ösztönző beépítve a rendszerbe, de mi azt gondoljuk, hogy a valódi probléma egy olyan átfogó ipari stratégia hiánya volt, ami támogatta volna a környezetvédelmi célkitűzések megvalósulását. Hasonlóan komoly célkitűzései vannak az EU-nak a megújuló energiaforrások, az energiahatékonyság vagy az épületfelújítások terén, de arról már nincs szó, hogy a kitűzött célokat pontosan kinek, hogyan vagy milyen technológiával kellene elérnie.
Eközben a koronavírus-járvány és Oroszország Ukrajna ellen indított háborúja rádöbbentette Európát, hogy milyen mély a függése Kínától.
Eközben a koronavírus-járvány és Oroszország Ukrajna ellen indított háborúja rádöbbentette Európát, hogy milyen mély a függése Kínától, elsősorban a ritkaföldfémek, illetve más olyan technológiák tekintetében, amik szükségesek a dekarbonizációs célok eléréséhez.
Ez a két folyamat ért össze pár évvel ezelőtt, és ez vezetett arra, hogy az EU kialakította saját ipari stratégiáját: már nem arról van szó, hogy bevezetnek pár ösztönzőt, és minden mást a piacra hagynak. Kicsit előtérbe kerül a hatósági irányítás.
De tavaly az Egyesült Államokban bevezették az inflációcsökkentési törvényt (Inflation Reduction Act), ami megváltoztatta a helyzetet. Ennek keretében ugyanis az USA átalakította a szabályozását, és komoly pénzeket kezdett elkölteni annak érdekében, hogy ösztönözze a tiszta technológiákba történő befektetést. Az EU kicsit lemaradt az Egyesült Államok mögött, most már látni, hogy bizonyos, eredetileg Európába tervezett beruházások az óceán túloldalán valósulnak meg.
Hogy ezek az új szabályzók gyökeresen átalakítják-e a nemzetközi kereskedelmet? Ebben nem vagyok biztos. Vannak kétségeim azzal kapcsolatban, hogy sikerül-e megvalósítani az európai zöldmegállapodást, a kibocsátásmentes ipar létrejöttét célzó (Net-Zero Industry Act) vagy a kritikus nyersanyagokról szóló törvény (Critical Raw Materials Act) célkitűzéseit. Például hogy bizonyos iparágakban negyven százalék legyen az unión belüli gyártás aránya. Ezek az új szabályok megkönnyítik az állami támogatások nyújtását, leegyszerűsítik az adminisztrációt, de továbbra is alapvetően bürokratikus szemléletű a megközelítés. Pedig egy nagy ipari beruházás tervezésekor egy sor olyan szempontot is figyelembe kell venni – például a közlekedési infrastruktúrára, az ivóvízkészletre vagy a településekre gyakorolt hatást –, melyek később komoly problémákat okozhatnak, és amiket utólag már egyáltalán nem vagy csak nagyon nehezen lehet korrigálni. Az adminisztráció egyszerűsítése csak addig támogatható, amíg nem deregulációt jelent, mert például a különböző, kötelező engedélyek nagyon fontosak.
Ugyanígy kulcsfontosságú a társadalmi támogatottság. Ha azt akarjuk, hogy az emberek elfogadják a zöldmegállapodást, de azt is szeretnénk, hogy a szomszédjukban épüljön fel egy új ipari létesítmény, akkor mindenképp be kell őket vonni a beruházást megelőző folyamatokba. Egyeztetni kell velük, hogy miként fog működni az adott telephely, milyen hatással lesz a környezetére, miként lehet enyhíteni az esetleges káros hatásokat, vagy hogy adott esetben milyen előnyei származnak a helyieknek abból, ha megvalósul a beruházás. Például kik fognak ott dolgozni? Helyiek, akiknek a képzését is segíti a beruházó, vagy külföldről importálnak munkaerőt, amikor épp szükség van rá? Nagyon fontos foglalkozni ezekkel a kérdésekkel.
Európán belül is verseny van a beruházásokért. Ha nagyon az állami támogatásokra helyeződik az iparpolitika hangsúlya, akkor a nagy tagországok – Németország, Franciaország – előnyben vannak a kisebbekkel szemben, mert többet tudnak fizetni. Ez viszont az EU kohéziós politikája ellen hat, de akár az egységes piacok ellen is.
Itt két probléma van. Az egyik, hogy koordináció helyett a tagállamok versenyeznek egymással a beruházásokért. Ennek több káros következménye is lehet. Például túlkapacitások alakulhatnak ki bizonyos technológiákból, vagy a nemzetgazdaságokra káros verseny alakulhat ki az országok között, miközben minél inkább a befektetők kedvében akarnak járni.
Ami a kohéziós politikára vonatkozó megjegyzését illeti, teljesen igaza van. Mert ha csak a gazdag országok engedhetik meg maguknak, hogy a nagy támogatásokkal bevonzzák a befektetéseket, akkor egy sor, rosszabb anyagi helyzetben lévő ország még jobban lemarad. Ez egy komoly probléma, és ezért voltak komoly várakozásaink, amikor Ursula von der Leyen tavaly nyáron bejelentette egy uniós pénzügyi alap létrehozását. Ez épp azt kompenzálta volna, hogy a zöldmegállapodás ipari része állami támogatásokon alapszik. Idén azonban eldőlt, hogy egy új, nagyobb alap helyett csak a már meglévő uniós alapok el nem költött pénzeit fogják erre a célra felhasználni, pluszpénz tehát nem lesz. Ezen a téren is egy koordináltabb, európai szinten átgondolt megközelítést szeretnénk látni.
Az állami támogatások nyújtása felvet még egy problémát. Ez ugyanis a központi költségvetésből történő jövedelemátcsoportosítást jelent: az adófizetők pénzét adják oda a tiszta technológiákba beruházó cégeknek és részvényeseiknek. Itt nagyvállalatokról van szó, amelyek mögött komoly befektetési alapok állnak. Nem a nemzetközi beruházókkal van a baj, de a nekik adott támogatások nem lehetnek pusztán biankó csekkek, mert a megfelelő szabályozások nélkül adott támogatások csak kiürítik az államkincstárt.
A nem jól szabályozott vagy rosszul célzott hatalmas támogatások kormányzati megszorításokhoz, a közkiadások csökkentéséhez, a nyugdíjrendszerek reformjához és a társadalombiztosítási rendszerek reformjához vezethet. Végső soron a munkavállalók és az egyszerű állampolgárok lesznek azok, akiknek meg kell fizetniük annak az árát, hogy Európába jöjjenek ezek a befektetések. Ez pedig nem egy olyan modell, amely megteremtheti a beruházások működéséhez szükséges társadalmi támogatást – ami ma Európa-szerte hiányzik.
Magánszereplők csak akkor kaphatnának állami támogatást, ha a beruházás közérdek, de pusztán piaci alapon nem valósulna meg. Az állami támogatásoknak ezért célzottnak kell lenniük, időben korlátozottnak és átláthatónak, valamint az is szükséges, hogy a társadalom is jól járjon, például legyenek új munkahelyek, ahol a helyiek tudnak dolgozni. Ezek az elemek sokszor hiányoznak.
Milyen szabályzókat kellene bevetni, hogy mindezek megvalósuljanak? Az EU-nak közben az USA-val, Kínával is versenyeznie kell, ahol – legalábbis Kínában – ezek a társadalmi jóléti kitételek teljesen hiányoznak.
Az amerikai inflációcsökkentési törvényben egy sor olyan feltétel van, ami a beruházások társadalmi vonatkozásával foglalkozik, nem csak az állami támogatásokról szól. Például extra támogatásokra jogosult az a befektető, aki vállalja, hogy szakképzést indít fiatal munkavállalóknak, vagy ha olyan területen fektet be, ahol az ipar leépülése korábban komoly társadalmi károkat okozott.
Hasonló előírások lehetnének Európában is. Meg lehetne követelni, hogy az állami támogatásokért cserébe a beruházóknak például kötelezően tárgyalniuk kell a szakszervezetekkel a bérekről, a munkafeltételekről. Szükség lenne olyan biztosítékokra is, amivel a befektetői ígéreteket ki lehet kényszeríteni. Gyakran előfordul, hogy a vállalatok nem tartják tiszteletben a munkavállalói jogokat, és ez nem jár semmiféle következménnyel. Szeretnénk elérni, hogy ezeknek a jogoknak érvényt lehessen szerezni.
A támogatások sokszor nagy, harmadik országból érkező vállalatokhoz kerülnek, az akkumulátorok vagy napelemek esetén ázsiai gyártókhoz. Eközben viszont a kisebb, európai cégek le vannak maradva akár gyártókapacitásban, de akár kutatás-fejlesztésben is, amire szintén kellene támogatás.
Vannak kutatás-fejlesztést támogató alapok az EU-ban, például a Horizon. Az európai akkumulátoriparba valóban befektetnek olyan ázsiai óriáscégek, mint a CATL vagy a Samsung, de vannak európai vállalatok is, a svéd Northvolt vagy a francia Verkor.
De felvetett egy másik fontos kérdést, hogy mit kezdjünk a harmadik országból érkező befektetésekkel Európában. Kétféle megközelítés létezik. Az egyik az, hogy az EU gazdasága alapvetően piaci alapon működik (szükség esetén kiigazításokkal, mint például a dömpingkorlátozások), ami azt jelenti, hogy nyitottak vagyunk a külföldi befektetések előtt. Igaz, hogy korábban voltak félelmek az ázsiai befektetőkkel szemben, de az elmúlt húsz-harminc év tapasztalata az, hogy munkahelyeket hoztak létre, betartják az európai szabályokat, beilleszkedtek az unió gazdaságába.
Ezzel szemben a másik megközelítés az lenne, ha azt mondanánk, hogy Európában elsősorban európai cégekkel akarunk együttműködni, és nem akarunk közpénzből támogatni külföldi vállalatokat.
Ma az első megközelítés dominál, a piacgazdaság része a befektetés szabadsága. De létezik a másik tendencia is. A geopolitika azok kezébe ad érveket, akik a relokalizációs, deglobalizációs megközelítést támogatják. Az eddigi szabadpiaci megközelítés ugyanis arra ösztönzött egy sor multinacionális vállalatot, hogy a rövid távú profitszerzésre optimalizálja beruházásait. Tehát ha alapvető alkatrészeket is olcsóbb harmadik országokból importálni, akkor azt fogják tenni. Mostanra azonban kiderült, hogy meglehetősen sebezhetők vagyunk a túlfeszített ellátási láncokat érő sokkokkal szemben.
Kell tehát egy középút a két megközelítés között, ami csökkenti ezt a kockázatot, és javítja az európai gazdaság ellenálló képességét. Az Európai Bizottságnak is az az álláspontja, hogy – különösen Kínával szemben – a kockázatcsökkentés (de-risking) a cél, nem pedig a teljes leválás (decoupling), mert ez utóbbi nem megvalósítható. Ez tehát egy meglehetősen bonyolult kérdés, amire nincs egyértelmű, minden problémára megoldást nyújtó válasz. De nemzetgazdasági és uniós szinten is van mit újragondolni a versenyképesség és a gazdasági biztonság kapcsolatát illetően.
Nem szélsőséges protekcionizmusról van szó, hanem egész egyszerűen a józan ész azt diktálja, hogy az ellátási zavarok csökkentése érdekében ezt meg kell lépni, hiába ront a versenyképességen.
A stratégiai ágazatokban diverzifikálni kell az ellátást, de ez azt is jelenti, hogy lehet, hogy a B és C lehetőség, amit meg kell fontolnunk, sokkal drágább lesz, mint az A, amely eddig az elsődleges beszerzési forrás volt. Akkor lehet, hogy meg kell fontolnunk például a készletezést, a készletezésnek viszont további költsége van. Itt tehát nem szélsőséges protekcionizmusról van szó, hanem egész egyszerűen a józan ész azt diktálja, hogy az ellátási zavarok csökkentése érdekében ezt meg kell lépni, hiába ront a versenyképességen.
Az utóbbi évtizedekben a nagy multinacionális vállalatoknak sokszor nagyobb a valódi hatalmuk, mint egyes országoknak. Ha most ezek a cégek még állami támogatást is kapnak, csak tovább nő a hatalmuk.
Ez így van. A politikai hatalom még mindig a nemzetállamok kormányainak kezében van, pár hatáskör van csak az Európai Unió szintjére kiszervezve. Az olyan multilaterális szervezetek, mint például a Kereskedelmi Világszervezet (WTO) vagy az ENSZ éghajlatváltozási keretegyezménye (UNFCCC) nem tudják elérni, hogy helyreálljon a hatalmi egyensúly.
A gazdaság viszont globális, és a vállalatok képviselőivel zajló tárgyalásokon mindig van egy pont, amikor azt mondják, hogy „mi globális vállalat vagyunk, és ott fektetünk be, ahol üzleti szempontból a legtöbb értelme van, tehát ha nem Európában, akkor majd máshol”. Ez a valóság. Valódi jogosítványok nélkül nem egyszerű ezt a hatalmi egyensúlytalanságot kiegyenlíteni.
Igyekszünk minél több tárgyalást nemzetközi szintre kiszervezni, hogy jobb megállapodásokat köthessünk. Néha segít, ha a nyilvánosság elé viszünk egy adott problémát. De ezek nem csodaszerek, és többnyire nincs lehetőség kikényszeríteni a megállapodásban foglaltakat. Globális válaszokra lenne szükség. Része lehet a válasznak a gazdaság relokalizációja, hogy a termelés minél nagyobb hányada helyben legyen. Ezzel nemcsak az ipar ellenálló képessége javítható, de valamennyire korlátozza a vállalatok mozgásterét is.
Nem tudom, hallott-e a magyarországi akkumulátorgyárak helyzetéről. Sok a vita és a probléma körülöttük. Komoly környezetvédelemi aggályok merülnek fel velük kapcsolatban, rengeteg erőforrást felhasználnak, előfordultak súlyos, akár halálos balesetek is. Az rendben van, hogy a zöldátálláshoz szükség van akkumulátorokra, de itt eddig csak a hátrányai jelentek meg ezeknek a beruházásoknak.
Nemrégiben volt egy akkumulátoriparral kapcsolatos rendezvényünk Budapesten, és kapcsolatban vagyunk a magyar szakszervezetekkel is, ismerjük tehát a problémákat. Igen, épp ez az a gazdasági modell, amit el akarunk kerülni: az iparpolitika nevében a beruházók biankó csekket kapnak, nem veszik figyelembe a környezetvédelmi vagy a munkavédelmi szabályokat, néha még a munkaerőt is úgy importálják külföldről, mintha valami árucikk lenne. Ha hirtelen kell nekik kétszáz munkás, idehozzák őket, aztán fél év után elküldik. Ha ismét kell a munkaerő, akkor a világ egy másik pontjáról megint hoznak munkásokat, adott esetben csak pár hónapra.
Ahelyett, hogy elköteleződnének a helyi közösségek mellett, támogatnák jövőbeli munkavállalóik szakképzését és persze betartanának minden munka- és környezetvédelmi szabályozást. Mi ilyen iparpolitikát szeretnénk látni. Egy beruházás hozzon létre egy helyi ökoszisztémát, ami a társadalomnak is előnyös.
Miként látja annak az esélyét, hogy egy ilyen, a társadalmi szempontokat is figyelembe vevő iparpolitika valósuljon meg Európában?
Még nagyon a folyamat elején vagyunk, nehéz megmondani, mi fog megvalósulni. Különböző modellek vannak, és akadnak pozitív és negatív példák is. Több olyan régió van az EU-ban, amely gyorsan fejlődik, és ahol óriási igény van képzett munkaerőre. Ez is egy kihívás, nem csak az, hogy esetleg olyan befektetők érkeznének, akik csak a támogatásokat akarják bezsebelni. Van jelentősége az egyes országok saját iparpolitikájának is az EU keretein belül. Nem szükségszerű, hogy az iparpolitikának az olcsó, tekintélyelvű verziója valósuljon meg. Vannak alternatívák.
A kibocsátásmentes ipar létrejöttét célzó törvényjavaslatban már megjelennek bizonyos szociális követelmények. Az Európai Parlamentnek is vannak fontos javaslatai azzal kapcsolatban, hogy az új beruházások jó munkahelyeket is hozzanak magukkal. Nem szabad elfelejteni azt sem, hogy a tagállamok vezetőinek is van beleszólásuk a szabályozásba. Könnyű az EU-t hibáztatni minden bajért, de az állam- és kormányfők az Európai Tanácson keresztül részesei a döntéshozatalnak. Ha olyan iparpolitikát szeretnének, aminek vannak szociális feltételei, és biztosítják, hogy a társadalom, a helyi közösségek számára is legyen előnye a beruházásoknak, ezek bekerülhetnek az uniós szabályozásba.
Mi a helyzet a környezetvédelemi előírásokkal? Elérhetők célok a zöldmegállapodásban vagy a kibocsátásmentes ipart célzó szabályozásban?
Elérhetőnek kell lenniük. Elég, ha megnézzük a szélsőséges időjárási események számát és intenzitását, akár csak az elmúlt öt évben Európában. Az idő szorít, nincs más választásunk, teljesíteni kell. Van két gyerekem, és néha elgondolkodom, hogy milyen bolygón fognak élni. Nem akarom, hogy félniük kelljen a hőhullámoktól vagy az erdőtüzektől, ha mondjuk Olaszországba mennek nyaralni. Látom, mi van most, és látom a kitűzött célokat is, és elgondolkodom, hogy te jó ég, hogyan fogjuk elérni ezeket. Célokat kitűzni könnyű, a nehézséget az jelenti, hogyan lehet társadalmilag elfogadott módon elérni őket. Ráadásul mindezt gyorsan kell, lépni kell minden ágazatban, méghozzá globálisan. Radikális változásokra van szükség többek között az energiatakarékosság, a megújuló energia, a szén-dioxid-mentes energia, a közlekedés, az áruszállítás területén. Ez egy nehéz vita, mert azt kell végiggondolni, hogy mik az alapvető szükségleteink, és mi az, amin változtatni kell, vagy amiről egyenesen le kell mondanunk a jövőben.
