„A munkásosztály marxista–leninista pártja a társadalom vezető ereje” – állt a Magyar Népköztársaság 1972-ben módosított Alkotmányában. A 2011-ben csak a Fidesz–KDNP képviselői által megszavazott Alaptörvény visszafogottabb, de a választások utáni nemzetközi és szakmai értékelések mégis mindig megállapítják, hogy a választási jogszabályok és bírósági értelmezésük nyomán a magyar állam mégsem semleges szereplő a pártok versenyében.
Az állam és a kormánypártok összefonódása a 2024-es választásokon is jelentős anyagi hozzájárulást jelentett az utóbbiaknak, komolyan torzítva a választópolgárok kiegyensúlyozott tájékozódását és a politikai versenyt – állapította meg civil szervezetek közös jelentése. Az állam, a kormány és a kormánypárt közti határok elmosódása a kampányban azt jelentette, hogy az állam az egyik versengő pártot támogatta, nem volt semleges a politikai versenyben.
Az állam semlegességének sérülése-e az is, hogy az elveszített paksi választás után elvette az önkormányzattól az atomerőmű – évente sokmilliárdos – iparűzésiadó-bevételét, és átadta a fideszes többségű megyei önkormányzatnak?
A kommunista pártállamban – ahogy elnevezése is mutatja – az állam a legalsó szintekig (sőt a munkahelyekig) egy ideológia és egy párt mellett elkötelezve és irányításával működött, amit az Alkotmányba és a jogszabályokba is belefoglaltak. Ezt számolta fel az 1989–90-es rendszerváltás. Cikkünkben azt igyekszünk megmutatni, milyen választójogi környezetben és gyakorlattal valósult meg az állam semlegessége a Nemzeti Együttműködés Rendszerében 2010 után.
Hol érvényes az állam semlegessége?
Az állam semlegessége nem szerepel az alkotmányban/Alaptörvényben, mégis alkotmányos értelmező elvnek tekintik. Még a mostani Alkotmánybíróság (AB) is leírta ezt több döntésében – aztán a semlegességnek a konkrét ügyben történt sérelmét már rendszerint nem tekintette jogsértőnek.
A modern liberalizmus meghatározó gondolkodója, John Rawls szerint az állam nem foglalhat állást polgárainak a jó életre vonatkozó versengő felfogásai között, és nem részesítheti előnyben e felfogások egyikét sem azon az alapon, hogy az lényegénél fogva értékesebb vagy magasabb rendű más felfogásoknál.
Ugyanakkor az államot a kormány – és jogszabályalkotással a kormánytöbbség – működteti. Az általuk kialakított szabályok alapján legitim módon előnyben részesít bizonyos csoportokat, vagyis az állam alaptermészetét tekintve mégsem semleges, hiszen a választásokon győztes elit csoportok akarata alapján működik. Az állam és szervei nem semlegességét mondta ki a Kúria egy 2019-es, a korábbi választási ítélkezési gyakorlatát jelentősen megfordító ítéletében – erről később bőven lesz szó.
Akkor milyen területen értelmezhető, értelmezendő az állam kötelező semlegességének elve?
„Az Alaptörvény pártok versengésén, politikai váltógazdaságon alapuló demokráciát ír elő, amiből egyfajta semlegesség következik az állam részéről. Ebbe az is beletartozik, hogy semlegesnek kell maradnia, amikor megalkotja a politikai verseny szabályait” – jelöli meg az állami semlegesség egyik zónáját Mécs János, az ELTE ÁJK adjunktusa, a TASZ jogi szakértője.
Tehát egy új pártfinanszírozási vagy választási rendszer elfogadásakor elvileg semlegesnek kellene maradnia, miközben Magyarországon a kormánytöbbség folyamatosan aktuális érdekei szerint módosítja a választási szabályozást. (Friss példája ennek, hogy amikor saját budapesti főpolgármestere hatalmát kellett megtámogatnia, 2014-re megváltoztatta a Fővárosi Közgyűlés megválasztásának szabályait, majd amikor már a várhatóan újra győztes ellenzéki polgármester helyzetét kellett megnehezítenie, 2024-re visszaállította az eredetit.) Az általános elvekből kiolvashatóan – mondja a szakértő – az állam természetesen egy konkrét választási kampányban is semlegességre kötelezett.
De legitim módon nem semleges például a társadalmi újraelosztásban, hiszen a közpolitikát többségi döntéshozatallal alkotják, és az állam nincs kötve a semlegesség által. De itt is hamar eljutunk a választásokig, a politikai versenyig – és a semleges államig. „Az, hogy ön és én elfogadjuk, hogy most nem az az adópolitika van, amit szeretnénk, mégis kötelezőnek ismerjük el magunkra nézve, abból fakad, hogy fair szabályok, fair eljárások alapján születik meg ez a közpolitikai döntés, fair politikai versengés előzte meg” – mondja Mécs János.
A másik terület, ahol az állam nem tehet megkülönböztetést, a mindenkit egyénként megillető alapjogoké. „Emiatt az állam nem idézhetne elő olyan helyzetet, hogy egy környéken csak egyházi fenntartású iskola legyen, mert az állami semlegességből következik, hogy biztosítania kell a szekuláris oktatást. Az oktatáspolitika egyértelműen olyan közpolitikai kérdés, amelyben különböző helyekre lehet tenni a hangsúlyokat, de az állami semlegesség meghatároz egy minimumelvárást az állammal szemben” – mondja a szakértő. 2022-ben a települések több mint hat százalékán kizárólag nem állami iskola működött; az óvodák esetében négy százalék felett volt az arány. Békés, Szabolcs-Szatmár-Bereg, Jász-Nagykun-Szolnok és Heves megyében az iskoláskorú gyerekek közel egytizede olyan településen lakott, ahol csak nem állami iskola működik.
A Paksi Atomerőmű különleges gazdasági övezetté minősítését Mécs János nem az állam semlegessége, inkább az önkormányzatiság elvének sérülése felől közelíti meg: „Amikor megválasztunk egy önkormányzati képviselő-testületet és polgármestert, akkor tisztában vagyunk a hatásköreikkel. Ha ezeket az Országgyűlés és a mögötte lévő kormánytöbbség kiüresíti vagy nagyban megcsonkítja, akkor sérül az önkormányzatiság elve és az önkormányzati választáshoz való jog. Ez viszonylag új probléma Magyarországon, amire nincs még kiforrott alkotmányjogi gyakorlat.”
2024-es tapasztalatok
„Kevés, a kormány tevékenységének minősítésével foglalkozó ügy volt ebben a választási időszakban. Valószínűleg azért, mert inkább a helyi önkormányzati választásokkal kapcsolatban felmerülő jogsértéseket vitték az érintettek bírósági felülvizsgálatig” – mondja Major Magda, a Helsinki Bizottság szakértője a 2024-es választásokról.
A jogász két esetet említ, amely a kormány tevékenységével szembeni kifogásokból indult. Az egyik a Kvk.VI.39.088/2024/4. számú ügy, amelyet a Kúria érdemi vizsgálat nélkül elutasított, mert a Magyar Kétfarkú Kutya Párt nem igazolta, hogy jelölőszervezet az EP választásokon. „Annak ellenére hozta ezt a döntést a Kúria, hogy a Választási eljárásról szóló törvény 43. § (4) – és a józan ész – szerint köztudomású tényeket nem szükséges bizonyítani.” Ezután érdemi vizsgálat nélkül az AB is visszautasította a panaszt.
A Kvk.VII.39.089/2024/4. számú ügyet is érdemi vizsgálat nélkül utasította el a Kúria – folytatja a Helsinki munkatársa. „Ugyanakkor az indoklásban összefoglalta, hogy a Ve. 142. § és az állam semlegességének követelményével kapcsolatban mi a követendő gyakorlat a Kúria álláspontja szerint. E szerint »a Kormányzati Tájékoztatási Központtól származó elektronikus levél kiküldése […] nem tartozik a Ve. hatálya alá […] Az elektronikus levél, hacsak nem valamely jelölt vagy jelölőszervezet közvetlen, nevesített támogatását tartalmazza, a Ve. alapján a Kúria előtt nem támadható«” – idézi a Kúria döntését a szakértő. (Ve.: A választási eljárásról szóló törvény.)
Összességében viszont árnyaltabb a kép az önkormányzatok tevékenységének minősítésével kapcsolatban, miszerint kampánytevékenység vagy ilyennek nem minősülő, jogszabályban meghatározott feladat során végzett tevékenység történt-e. Ezekben a helyi jogsértésekkel foglalkozó ügyekben vegyesen döntött a Kúria a Fidesz–KDNP és más jelölőszervezetek javára vagy ellenében a semlegességet vitató ügyekben – mondja Major Magda.
„Az általam átnézett legtöbb döntés nagyjából úgy húzza meg a határt a kampánytevékenység és a jogszabályban meghatározott feladat között, hogy mennyire egyértelműen elkülöníthető az adott politikai szereplő jelölti és polgármesteri/képviselői szerepköre egy-egy konkrét tevékenység során” – teszi hozzá.
A kormány mondhatja ugyanazt, mint a kormánypártok
Ahogy Major Magda, úgy a civil szervezetek választási értékelése is azokat a leveleket említi az állam és a kormánypártok összefonódásának legeklatánsabb példájaként, amelyeket 2024. május 10-én, majd június 6-án a koronavírus elleni oltásra regisztrálás során megadott e-mail-címekre küldött a Kormányzati Tájékoztatási Központ. Ezekben a kormánypárti kommunikációt folytatva ismertették több millió emberrel a kormány álláspontját az ukrajnai háborúval összefüggő, tervezett NATO-lépésekről.
A korábbi levél kiküldése miatt benyújtott kifogást a Nemzeti Választási Bizottság (NVB) elutasította, „annak ellenére, hogy a levél egyértelműen alkalmas a választói akarat befolyásolására vagy annak megkísérlésére, tehát kampányeszköz” – írja a civil jelentés. Az NVB döntése elleni felülvizsgálati kérelmet a Kúria érdemi vizsgálat nélkül elutasította arra hivatkozva, hogy a kifogástevő nem érintett közvetlenül a jogsértésben. (Másik, de érdekes kérdés, hogy magánszemélyként hiába próbálunk bírósági eljárást kezdeményezni, ha úgy gondoljuk, hogy a kormány sérti a semlegességet, és sérül a választás – amelyben választópolgárként részt veszünk –; a bíróság nem fogja befogadni. Valamilyen jelölőszervezetnek, tehát elsősorban pártnak kell megindítania, így az átlagos választópolgár nem tud jogilag küzdeni a választások tisztaságáért.) Mindkét döntés arra hivatkozott, hogy a kormányzati szerv jogszabályban meghatározott feladat- és hatáskörében járt el, amikor e-mailben tájékoztatott, így tevékenysége a törvény erejénél fogva nem minősül kampánytevékenységnek.
Ugyanis miután a Kúria 2018-ban a kormány kampányolását jogellenesnek minősítő döntést hozott a Stop… plakátok ügyében (a kormány a kampányidőszak közepén teleszórta az országot olyan plakátokkal, amelyeken egy közúti stoptábla volt, és mögötte elmosódott menekült/migráns tömeg), a választás után a parlament módosította a Választási eljárásról szóló törvényt, immunitást adva a kormányszerveknek a kampány alatti kommunikáció semlegességi követelménye alól. Mécs János ezt nevezi felülkodifikálásnak: amikor a parlament törvényalkotással igyekszik kiküszöbölni a kormánynak nem tetsző bírói ítélkezést.
A Kúria fordulata
Ezután a 2019-es kampányban Karácsony Gergely fordult az NVB-hez azzal, hogy Gulyás Gergely miniszter megsértette az állam kampánybeli semlegességének elvét, amikor azt mondta, hogy csak Tarlós István győzelme esetén érvényes a kormány–főváros-megállapodás. Az ügyben a Kúria határozata kimondta, hogy a módosított Ve. 142. §-a szerint nemcsak a választási szervek tevékenysége, az állampolgárok közötti személyes kommunikáció, az Alkotmánybíróság és a bíróságok tevékenysége nem minősül választási kampánynak, hanem „a helyi önkormányzatok és más állami szervek jogszabályban meghatározott feladatuk során végzett tevékenysége” sem, így a kormányé és tagjaié sem.
A Kúria szerint a kérelmezőnek azt kellett volna igazolnia, hogy a miniszter túllépte jogszabályban meghatározott feladatait, az valamely – Ve.-n kívüli – jogszabályba ütközött. Ha a választási időszakon kívül a vitatott miniszteri kormányzati tevékenység nem volt jogszabályba ütköző – mondta a Kúria –, akkor választási időszakban sem minősül annak, jogszabályban meghatározott tevékenység keretében történt.
Az ítélet általánosan is kimondja, hogy „a Kúria álláspontja szerint Magyarország Alaptörvénye nem írja elő – az egyébként nem semleges természetű – állami szervek semlegességét a választási kampányban”.
„Itt az a csavar, hogy a kormány tevékenységét egy kormányrendelet, a Statútumrendelet határozza meg – mondja a Helsinki Bizottság szakértője, Major Magda. – A kommunikáció, a lakosság tájékoztatása valóban a kormány feladatai közé tartozik, ugyanakkor van különbség aközött, amikor mondjuk a járványról vagy egyéb közérdekű dolgokról tájékoztatták a lakosságot, és aközött, amikor például a kormány háborúval kapcsolatos álláspontját hangsúlyozták a lakosságnak kiküldött e-mailekben két nappal a választások előtt, úgy, hogy az egész kampányt erre húzta fel a Fidesz.”
2022-ben, amikor először használta kampánytevékenységre a koronavírus elleni oltásra feliratkozók e-mail-címét a kormány, volt egy kúriai döntés, amely még azt mondta, hogy a kormány túllépett a megengedett feladatellátás keretén. Ezt az Alkotmánybíróság megsemmisítette, így azóta sem volt elmozdulás ezen a területen – teszi hozzá. „A 2019-es döntéshez képest, amikor konkrétan kimondták, hogy az állam semlegessége meghaladott elvárássá vált, az érvelésben azért vannak eltérések. Nem minden döntésben indokolnak azzal, hogy az állam semlegessége ne lenne elvárás, de valahogy az indokolás szerint mégiscsak a kormány tevékenysége, feladata körében történt az adott tájékoztatási tevékenység. Valljuk be, ha a kormánypártok kommunikációja azonos a kormányéval, akkor az egyes kommunikációs fogások időről időre a kampánytevékenység körébe eshetnek.”
Tehát a Választási eljárásról szóló törvény módosítása óta nem minősül választási kampánynak az állami szerv jogszabályban meghatározott feladata során végzett tevékenysége. Hol lehet meghúzni a határt, hogy mikor tájékoztat a kormány közpolitikai feladatainak végzése során, és mikor folyik bele a pártok versenyébe?
Mécs János szerint 2018-ban, a Stop-döntéssel a joggyakorlat elért egy olyan szintre, amely megnyugtatóan tudta rendezni a legkomolyabb visszaéléseket. Elismeri, hogy a kormánynak tudnia kell kommunikálnia a kampányban is, például egy Covid-szituációban, de a Stop-kampányt semmiféle objektív ok nem igazolta. „Azt mondta ki a Kúria, hogy kell lennie egy aktuális objektív oknak, amely igazolja a kormányzati kommunikációt a kampányidőszakban. Tehát ha hirtelen húszezer menekült betört volna az országba, a kormány nyilvánvalóan kommunikálhatott volna erről, és arról is, hogy milyen intézkedéseket tesz. De a Kúria is úgy érvelt, hogy 2015 óta ez a menekülthelyzet, három év telt el, és világpolitikailag, menekültügyileg semmi nem indokolta, hogy éppen kampányidőszakban kell megszólalnia a kormánynak. Tehát a bíróság egy megfelelő szempontrendszert tudott lerakni” – mondta a szakértő.
A Kúria a választási alapelvek, köztük az esélyegyenlőség alapelvéből – amely a semlegesség megjelenése a választási eljárásban – vezette le, hogy ez sérül akkor, ha a kormány kampánytevékenységet folytat. „Ez egy hatékony joggyakorlat alapja lehetett volna. Rögtön felülkodifikálták a ’18-as választások után” – tette hozzá.
Nyomai még vannak
A Gulyás-ügy után is volt kettő, Győrben, az Alkotmánybíróság előtt még 2019-ben, ahol az AB azt mondta ki, hogy önmagában a választási eljárási törvény módosulása nem jelenti azt, hogy a kormány mentesülne attól, hogy semleges maradjon a kampányban. Az AB ezt az általános elvek között erősítette meg, még ha végeredményben a konkrét beadványokat el is utasította – mondta Mécs János. A győri polgármester részvétele miatt a kampányban 2022-ben az AB a semlegesség sérelmét is kimondta.
De Mécs János szerint a Kúria ítélkezési gyakorlatának megfordulása még a felülkodifikálás után is vitatható. „A ’18-as felülkodifikáció annyit mondott, hogy nem kampánytevékenység a kormánynak a jogszabályokban meghatározott tevékenysége. De ez nem jelenti azt, hogy minden, amit a kormány jogszabályban meghatározott tevékenységként végez, ne lenne kampánytevékenység. Elhatárolást kell tenni: objektív, igazolható okokból kommunikál-e. Ha nincs ilyen ok, akkor az kampánytevékenység. Így értelmezte maga az Alkotmánybíróság is az egyik ’19-es döntésében, amikor levezette, hogy önmagában az, hogy bekerült a választási eljárási kódexbe az a szakasz, amely elvileg kiemeli a kormányt, nem jelenti azt, hogy a kormánynak minden tevékenysége ki lenne emelve a kampánytevékenység alól, hanem esetről esetre kell vizsgálni, hogy a kormány túllépett-e a jogszabályban meghatározott kereteken.”
Csakhogy azóta mégiscsak minden kormánymegnyilvánulást a kormány munkaköri leírása részeként értelmez mind az NVB, mind a Kúria. Ennek volt csúcs- vagy mélypontja a ’22-es Covid-hírlevél, amelyben a kormány azt írta, hogy az ellenzék katonákat küldene Ukrajnába, ami nyilvánvalóan nem része a kormány feladatának, még ha a háborúval kapcsolatban legitim módon ad is információt a választópolgároknak. Itt azzal érvelt a Kúria, hogy a kormányhírlevél az ellenzéket nevezte meg, amely nem jelölőszervezet a választási eljárási törvény alapján, tehát emiatt sem sértette a kormány az esélyegyenlőséget.
Visszatérve a Covid-hírlevél 2024-es kampányfelhasználásához: a Kúria döntése „lerontotta a korábbi (2022-es) joggyakorlatot, mivel nem tartotta elegendőnek a választópolgári minőséget az érintettség megállapításához – írja a civil szervezetek választási értékelése. Emellett a Kúria a felülvizsgálati indítványban kért előzetes döntéshozatali eljárás megindítását is elhárította, mondván, hogy ellehetetlenítené a választási eljárásban alkalmazott, a döntés meghozatalára előírt háromnapos határidőt, ha az EU Bíróságához fordulnának. – Ezzel gyakorlatilag kivonta a hazai választási jogorvoslatot az EU-jog hatálya alól, annak ellenére, hogy a közös eljárásban a Európai Parlament megválasztására is sor kerül” – írják.
A Nemzeti Választási Bizottság 161 ügyet vizsgált a kampányidőszakban (2024. április 20. és június 9. között), ezekből nyolc került a Kúria elé felülvizsgálatra. A Kúria és az Alkotmánybíróság az NVB egyetlen határozatát sem változtatta meg.
„De a semlegesség továbbra is következik az Alaptörvényből. Amíg alaptörvényi szinten nincs módosítva, addig normatív értelemben létezik” – mondja Mécs János.
Kodifikálva van a tisztességtelen politikai verseny
A bíráskodás függetlensége már a NER kezdete óta tüske a kormány körme alatt. A személyre szabott jogalkotástól kezdve a lojális bírósági vezetők kinevezésééig és az alkotmánymódosításig sokféle eszközzel igyekezett kipiszkálni a tüskét, végül az uniós támogatások felfüggesztése fogta vissza a buzgalmát.
A bírósági igazgatás révén jelentősen csökkentette ugyan az uniós nyomásra megalkotott, tavaly nyári törvénycsomag (amely többek között megerősítette a bírók önigazgató testülete, az Országos Bírói Tanács jogosítványait) a bírákra történő nyomásgyakorlás lehetőségét, de a kormány továbbra is alkalmazni kívánja a felülkodifikáció eszközét a bírósági jogértelmezés szűkítésére. Ezt mutatja az az idén elfogadott salátatörvény is, amely igazságügy-miniszteri kérésre adatszolgáltatásra kötelezi a bírósági igazgatás vezető szervét és az ügyészséget bármely ítélettel, elsőfokúakkal kapcsolatban is. Tuzson Bence igazságügyi miniszter többször mondta, hogy feladatának tekinti, hogy a jogalkotói szándék a lehető legjobban tudjon megvalósulni a bíráskodás területén is, folyamatosan monitorozná az ítélkezési gyakorlatot, mert szerinte meg kell vizsgálni, hogy megfelel-e az eredeti jogalkotói szándéknak. (Ami persze, ahogy az Alaptörvény állandó módosításainál is látszik, az aktuális politikai helyzetnek megfelelően folyamatosan változik.) Ahol nem, ott a jogalkotónak be kell avatkoznia.
A jogalkotó hasonló céllal szűkítette korábban egy alkotmánymódosítással a bíróságok jogértelmezésének mozgásterét. Az Alaptörvény 28. cikke szerint – amelynek jelenlegi szövege az Alaptörvény hetedik módosítása nyomán került bele – a bíróságok a jogalkalmazás során elsősorban a jogszabály céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik a jogszabályok szövegét. A jogszabályok céljának megállapítása során elsősorban a jogszabály preambulumát, illetve a jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolását kell figyelembe venni.
A legfelsőbb ítélkezési szint, a Kúria önállóságát Varga Zs. András Kúria-elnöki kinevezése (aki szerint szükséges a bírói hatalom korlátozása) és a csak a kormánypártok jelöltjeiből álló AB jogosítványainak a bírósági ítéletek felülvizsgálatára történő kibővítése gyengítette, segítve, hogy az állam megváltoztasson olyan ítéleteket, amelyek a kormány számára kedvezőtlenek. Ezt segítheti a Kúria jogosítványa is jogegységi határozatok meghozatalára, amelyek hasonló ügyekben megkötik a bírák kezét.
Bár Jakab András alkotmányjogász szerint (akit nemrég Ausztria delegált az az Emberi Jogok Európai Bíróságába) a NER nincs „beleprogramozva” magába a jogrendbe, és vannak problémák a jogszabályokkal, „de a rezsim fojtogató jellege nem az írott jog közvetlen és szükségszerű következménye, inkább a különféle állami szervek jogalkalmazásából és a tényleges gyakorlatokból ered”. A választási jogszabályok esetében látszik a kormányzati igény a „beleprogramozásra” a felülkodifikációval.
A tisztességtelen politikai verseny tehát – amelyet a nemzetközi megfigyelők minden választás után elmondanak jelentéseikben – jogilag is kodifikálva van Magyarországon. Nincs olyan nemzetközi joganyag sem, amelyik felülírhatná az idevágó joganyagot, mert a Velencei Bizottság állásfoglalása nem számít annak.
„A Velencei Bizottság állásfoglalásai soft law eszközök. Hivatkoznak rájuk a bíróságok, de csak mint értelmezési mankó – mondja Mécs János. – A strasbourgi bíróság nem aktivista ebből a szempontból; marad az Európai Unió Bírósága. 2024-ben volt arra próbálkozás, hogy kérjék a bíróságot, hogy forduljon az EUB-hoz az állami semlegesség ügyében, mert oda úgy kerülhet ügy, ha maga a bíróság referálja oda. A Kúria nem küldte az EUB elé, így az EUB nem adott erre értelmezést. Az EUB hatásköre azért merül fel, mert az EP-választások során valójában EU-s joganyagot alkalmaznak a bíróságok. A többi választás során nincs EUB-hatáskör, tehát az EUB nem tud közvetlenül hatást gyakorolni, de az EP-választások kapcsán igen.” Egyébként ez a próbálkozás is a Covid-hírleveles ügyben történt.
