A kormány ugyanazt csinálja, mint 2023-ban: betesz egy alibipasszust a törvényszövegbe, majd erre rákapaszkodva egy parlamenti bizottság egy kidolgozott, több tucat paragrafusnyi módosítást tol be a plenáris ülés elé. Vita így nincs, az OBT véleményezési joga kiiktatva. Többek szerint a bírói önigazgató testület egyébként is csak lohol az események után, a kormány a bolondját járatja vele – kockáztatva a már megnyitott uniós pénzcsapok elzárását.
Az igazságügyi miniszter aláírt novemberben egy megállapodást a bírói szervezetek vezetőivel, amelyben – összekötve az igazságügyi törvények módosítását a bírósági béremeléssel – kijelölték a majdani jogalkotás kereteit, ami azonnal be is indult. Csakhogy nem a kormány nyújtotta be a jogszabályokat, hanem a parlament Törvényalkotási Bizottsága (TaB). A bizottság elé került egy törvényjavaslat (amelyet a kormány nevében Semjén Zsolt terjesztett be), amely a Magyarország 2025. évi központi költségvetésének megalapozásáról címet viseli. Ebben van egy nyúlfarknyi passzus, amely ugródeszka volt a valódi jogalkotáshoz, érdemes elolvasni:
„36. § Az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény 2. § (2) bekezdés e) pontjában az »írnok, valamint« szövegrész helyébe az »írnok, továbbá« szöveg lép.”
Ennek az „írnok, továbbá” passzusnak a helyére december 12-én, csütörtökön a TaB fideszes többsége hirtelen módosító indítványként beszavazott több tucat paragrafust, benne például a bíróvá válás feltételinek megváltoztatását. Korábbi, a négyoldalú megállapodást értékelő cikkünkben a megkérdezett bírók, szakértők elmondták: ennek lényege, hogy a kormány/TaB/parlament megkönnyíti, hogy az államigazgatásból még nagyobb számban katapultálhassanak jogvégzett és mondjuk egy minisztériumban jogi kérdésekkel is foglalkozó (ami ott gyakori tevékenység) káderei bíróvá. (Ezenkívül sok mással is foglalkozik a javaslat a bírósági dolgozók jogállásától kezdve a kúriai bírók jövedelméig.)
Ezt a bizottsági módosítónak álcázott kormányjavaslatot, amely alapjaiban változtatja meg a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvényt (Bjt.) december 13-án, pénteken délután már a parlament elnöke elé is terjesztették, és a hét elején vitatja meg és fogadja el az Országgyűlés plenáris ülése.
Ezenkívül egy Alaptörvény-módosítás is a Ház elé kerül, amely a legfőbb ügyész megválasztásakor is lehetővé teszi, hogy az ügyészi szervezeten kívülről érkezzen. (Forrásaink nem tartják kizártnak, hogy Varga Zs. András egyik helyettese az egyik esélyes.) Az Alaptörvény tizennegyedik módosítását sem a kormány, hanem egy másik parlamenti bizottság, az igazságügyi nyújtotta be.
OBT kizárva
Az EU nyomására és a zárolt uniós támogatások felszabadítása érdekében a parlament tavaly elfogadott egy igazságügyi törvénycsomagot, amely a korábbinál hatékonyabb kontrollt biztosít a bírák önkormányzati szervének, az Országos Bírói Tanácsnak (OBT). A testület minden, az igazságszolgáltatást (nem csak a bíróságokat) érintő törvényjavaslatot véleményezhet.
Ami most elmaradt. Ezt az igazságügy-miniszternek küldött levelében szóvá is tette a TaB-ülés délutánján az OBT frissen megválasztott elnöke. (Elődje, aki egyik katalizátora volt a kormánnyal kötött megegyezésnek, a testületen és a bírói karon belüli felháborodás nyomán lemondott.) A legközelebb januárban ülésező OBT tagjai e-mailben hatalmazták fel erre a levélre elnöküket. Pecsenye Csaba ebben azt írta, hogy az OBT „megrendülten értesült” arról, hogy „a jogalkotó az OBT-t elzárja” a jogszabály biztosította véleményezési lehetőségtől.
Tuzson Bence igazságügy-miniszter azonnal válaszolt. Levelében részletesen taglalja, hogy az OBT-nek miért nincsenek jogosítványai a mostani helyzetre: egyrészt eleve nem vonatkozik az Alaptörvény módosításaira, mert az nem jogszabály. (Az Alaptörvény T cikke sorolja föl, hogy mi tekinthető jogszabálynak.) Másrészt most nem a kormány alkot jogszabályt (amelynek tervezetét véleményezhetné az OBT), hanem egy másik hatalmi ág, a parlament, amelyre nem vonatkozik a véleményezési jog.
A kormány így most eltekint az elvtől, amelyet pedig még az alkotmányba is beleírt a Fidesz-parlament. Az Alaptörvény 28. cikke szerint „a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik” – ez került bele a hetedik módosítás során. A mostani jogalkotási trükkök jelzik, hogy a jogszabályok célját csak a bíróságoknak kell figyelembe venniük, a kormánynak nem. Az OBT jogszabály-véleményezési jogáról szóló 2023-as törvénymódosítás célja ugyanis nehezen vitathatóan az volt, hogy az OBT-nek legyen jogszabály-véleményezési joga, nem az, hogy bizonyos esetekben legyen.
Hogyan terelte ebbe a helyzetbe a kormány az OBT-t?
A kormánynak az igazságszolgáltatás kontrollját célzó fontosabb lépései mellett következetesen kiálló Kúria-elnök, Varga Zs. András tájékoztatót írt „a Kúria bírái és munkatársai számára a négyoldalú megállapodáshoz vezető útról”. Ezt használjuk most a kronológiához.
Először tárgyalások kezdődnek a béremelésről a kormány és a bírói szervezetek, köztük az OBT között, majd a kormány jelzi, hogy „komplex megoldást” keres. Az OBT és az érdekképviseletek ezt elfogadják (anélkül, hogy tudnák, mit jelent). A következő lépés az, hogy közös közleményt adnak ki az OBT-elnök és a miniszter találkozójáról. Ebben szerepel, hogy a felek „közösen kinyilvánítják szándékukat a magyar igazságszolgáltatási rendszer fejlesztése iránt”. (Az kimaradt, hogy az OBT véleményezheti a változtatási terveket – igaz, ezt törvény garantálja, de az is szerepel a törvényben, hogy a kormány köteles a parlament elé terjeszteni az Országos Bírói Hivatal elnökének bíróibér-javaslatát, és nem így tett.)
Így foglalja össze Varga Zs. András az OBT november 6-i ülésén történteket: „Az OBT tagjai csak az illetményrendezés mértékét, illetve a költségvetési törvényalkotási folyamat miatt előálló gyors döntéshozatalt kifogásolták, de üdvözölték a tárgyalásokat és azt, hogy az IM az OBT-t partnerként kezeli.”
Valóban, csak az OBT 2024. november 20-i ülésén kezdődnek a tiltakozások: heten a megállapodás aláírása ellen szavaznak, de kisebbségben maradnak, és már a bírák érdekvédelmi szervezete, a MABIE elnöke is bejelenti, hogy szervezete számára nem elfogadható az illetményrendezés összekapcsolása a szervezeti reformokkal. A kormánnyal kötött megállapodásban nem konkrét törvényszövegek, csak a törvényalkotás irányai szerepelnek.
A Kúria-elnök azzal zárja összefoglalóját, hogy „a négyoldalú megállapodás ezt a tárgyalási folyamatot zárta le”. Azt nem említi, hogy a megállapodás aláírása nem helyettesíti az OBT-nek a konkrét törvényjavaslatokat véleményező jogosítványát. Ezt a kormány a már ismertetett módon küszöbölte ki.
Megkérdeztük a Kúria sajtóosztályát, hogy Varga Zs. András mint hivatalból OBT-tag hogyan értékeli az OBT kizárását a törvényszövegek értékeléséből, illetve azt, hogy a miniszter szerint eleve nem terjed ki a jogosítványuk az Alaptörvény módosítására. A válasz szerint „a Kúria elnöke mint az OBT tagja tevékenységét az OBT ülésein végzi. Az OBT jegyzőkönyvei nyilvánosak.” Illetve: „Evidencia, hogy az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja. Az Alaptörvény megalkotása és módosítása során az Országgyűlést nem kötik a jogszabályok. A jogszabályok megalkotását, értelmezését viszont kötik az Alaptörvény rendelkezései.”
Harmadik kérdésünkre – tervezi-e véleményezni a Kúria, illetve elnöke a szóban forgó jogszabályokat – így szólt az enigmatikus válasz: „A Kúria, illetve elnöke tevékenységét az Alaptörvény és a jogszabályok keretei között, azok betartásával végzi.”
Megkeresésünkre az Országos Bírói Hivatal nem válaszolt, az OBT szerint a kérdések „egyeztetés alatt állnak.”
Mit csinál az OBT?
„Mindenről le vannak maradva. Sokkal előrébb kellene annál gondolkozniuk, mint ahol tartanak” – mondja egy bíró az OBT-ről. A testület tagjai még arról leveleztek egymással, hogy mi legyen a négyoldalú megállapodással, amikor már a törvénymódosítások a plenáris ülésen történő tárgyalásra vártak.
Az OBT ugyan nyilvánosságra hozta Pecsenye Csaba tiltakozó levelét, amelyet a miniszternek írt, és hétfőn kiadott egy közleményt, amelyben biztosította a közvéleményt, hogy a testület „mindent megtesz a kor követelményeihez igazodó szervezetrendszer kialakításának érdekében”, de nem hozott például döntést arról, hogy kérik a törvényalkotás elhalasztását addig, amíg élni tudnak véleményezési jogukkal, és nem említik véleményezési joguk negligálását sem a kormány által. Az OBT-nek egy ideje nincs közlendője.
A miniszter ledorongoló levele után, hétfőn az elnök egyeztetni megy a minisztériumba. A testület ezután dönt – vagy legalábbis egymás között levelezésbe kezd – arról, mit lépjen. A miniszterrel folytatott találkozóról cikkünk megjelenéséig nem született OBT-közlemény, ami jelzi, hogy eredménytelen volt. A jogalkotás folytatódik.
Pedig az OBT-ben már nyilvánvalóan lett volna többségi álláspont arról, hogy a megállapodást nem tekintik érvényesnek. Úgy tudjuk, hogy a kormánnyal kötött megállapodás felülvizsgálata már december 11. előtt felmerült – csak erről sem hoztak döntést. Pedig akkor az elnök azt vihette volna a miniszterhez (aki ebben az esetben nem posztolhatott volna a találkozójuk után „a megállapodásban foglalt célok részleteinek kidolgozásáról”), és léphetnének tovább a lényeghez, a konkrét jogszabályokhoz.
A Res Iudicata bírói egyesület egy nappal korábbi, december 15-i levele erről szól: leszögezi, hogy a kerülőúton történő jogalkotással a kormány megszegi a jogalkotási folyamattal kapcsolatban az EU felé tett vállalásait. Azt is felvetik, hogy az OBH elnöke, Senyei György részt vett-e parlamenti bizottságok ülésén, amikor a módosítókról tárgyaltak, ahogy a törvény előírja.
Információink szerint az OBT elnöke nem kapott pontos mandátumot a testülettől a miniszteri találkozójára, például hogy képviselje-e a megállapodás érvényességének megszüntetését az OBT részéről. (Pecsenye Csaba a novemberi OBT-ülésen a megállapodás aláírásának kisebbségben maradt ellenzői közé tartozott.) A bérek valorizációjáról, automatikus és folyamatos kiigazításáról is érvényes OBT-határozat van, ehelyett lett három évre elnyújtott egyedi jövedelempótlás.
Az OBT hallgat, a miniszter viszont magabiztosan posztol a Pecsenye Csabával folytatott tárgyalásáról. „Előremutató munkamegbeszélésen találkoztam ma az Országos Bírói Tanács (OBT) elnökével, Pecsenye Csabával. Biztosítottam arról elnök urat, hogy a jogalkotási eljárás során az általam vezetett igazságügyi tárca szorosan együtt kíván működni az Országos Bírói Tanáccsal a megállapodásban foglalt célok részleteinek kidolgozása folyamatában.”
A kormány triumfál, az OBT vesszőfutása folytatódik, amely már hónapok óta tart.
A kormány a régi módszerét vette újra elő
Bár Tuzson Bence mosta kezeit, adódik a kérdés: hogyan szerepelhettek ezek a törvény- és Alaptörvény-módosítások már a kormánnyal kötött megállapodásban is, ha azok a kormánytól független hatalmi ág, a parlament előterjesztései, amire most a miniszter hivatkozik? Vagy a kormánynak mégis lenne befolyása a parlamenti munkára?
A kormány 2023-ban ugyanilyen jogalkotási módszerrel fogadta el azt az igazságszolgáltatási csomagot, amely többek között az OBT jogosítványait is bővítette: azt is a Törvényalkotási Bizottság nyújtotta be az Országgyűlésnek. A Helsinki Bizottság akkor ezt úgy értékelte, hogy „a kormány és a kormányzati képviselők eljárása a jogállamisági elvek durva megcsúfolása”. Ilyenkor ugyanis úgy születik törvény, hogy a keletkezéséhez vezető út nem jogállami.
A szervezet régóta állítja, hogy Magyarországon sokszor úgy alkotnak törvényt a parlamentben, hogy megkerülik a társadalmi egyeztetés minden kötelező formáját.
Az unióban sok elvárás van azzal kapcsolatban, hogyan kell jogszabályt alkotni Magyarországon. Célok és mérföldkövek is szerepelnek az uniós források eléréséhez szükséges lépések között, amelyeket most megkerültek.
A megfelelés érdekében már 2022-ben született egy olyan törvénymódosítás, amelynek célja az volt, hogy a jogszabályok előkészítése során magasabb társadalmi egyeztetési követelményeket állítson a kormánnyal szemben. 2023-ban sarkalatos törvénybe került az is, hogy egyeztetni kell az OBT-vel. Ezt úgy hidalják át, hogy nem a kormány csinálja, hanem fideszes képviselők, vagy most két, fideszes többségű parlamenti bizottság, akik/amelyek a nevükre veszik a törvényt. Egy ekkora csomagot nyilvánvalóan nem tud egy képviselő – vagy akár a bizottságban ülő fideszesek együtt sem – elkészíteni.
A kormányzati forgatókönyv szerint manipulált jogalkotás előkészítettségét mutatja a kormányjavaslat „írnok, továbbá” tartalmú, igazságügyi jogalkotást imitáló passzusa is, amelyre rákapaszkodva vehette nevére a TaB a törvénymódosítást.
A Törvényalkotási Bizottság olyan testület, ahová egy órával a zárószavazás előtt be lehet tolni módosításokat, de akár egy egész reformcsomagot is. 2023-ban, a pápalátogatás alatt, a négynapos hétvége előtti utolsó munkanap délutánján tárgyalta a Törvényalkotási Bizottság az igazságügyi reformot – amire január óta várt mindenki – úgy, hogy a törvény, amelyhez módosítóként a csomag, a vagyonnyilatkozatokról szólt volna. A zárószavazás előtti utolsó körben a tervezetet kiürítették, beletették helyette az igazságügyi reformot.
A helyreállítási tervben a kormány nagyon részletes vállalásokat tett többek között a jogalkotásról, a részvételről a jogszabályok előkészítésében – mondja Novoszádek Nóra, a Magyar Helsinki Bizottság jogi főmunkatársa. „Ezek a mérföldkövek úgy vannak megfogalmazva, hogy feltételezik, hogy senki nem akarja megkerülni az egyeztetési kötelezettséget. Egyetlen mérföldkőben sem szerepel az, hogy a kormány nem kerülheti meg az OBT-vel vagy a társadalommal az egyeztetési kötelezettségét úgy, hogy nem mint kormány, mint minisztérium nyújtja be az adott törvényjavaslatot, hanem az országgyűlési képviselőkön keresztül.”
Az egyeztetési kötelezettség ugyanis minisztériumban előkészített tervezetekről szól, és nem számol azzal, hogy bizottsági indítványként vagy egyéni módosítóként nyújtanak be lényegében komplett törvényeket. Szűken értelmezve a jogot tehát a miniszternek igaza van.
Novoszádek Nóra szerint nem a formális megfelelés a lényeg, „hanem az, hogy érdekli-e őket és figyelembe akarják-e venni a bíróságok, az OBT és általában a társadalom véleményét. Ebből a jogalkotási folyamatból az derül ki, hogy nem, ezért megkerülik az egyeztetésről szóló jogszabályi kötelezettségeket.”
Tehát a mérföldkövek olyan szempontból relevánsak – mondja a szakértő –, hogy az, amit a kormány most tesz, szembemegy a vállalások szellemével és céljával, amelyek tárgya az volt, hogy javítsák a jogalkotási folyamat átláthatóságát, hozzáférhetőségét, demokratikus voltát. „Abban sajnos igaza van az igazságügyi miniszternek, hogy a Bszi. valóban nem törvényjavaslatok, hanem törvénytervezetek kapcsán írja elő ezt az egyeztetést az OBT-vel, de ez nagyon cinikus válasz. A törvényi szabály célja az egyeztetés, így annak lényegét üresítik ki.”
Ezt bonyolítja, hogy ez nem önálló javaslat, hanem egy módosító egy másik törvényjavaslathoz.
A miniszter emellett helytelenül állítja – mondja Novoszádek Nóra –, hogy az Alaptörvényt és módosításait általában nem kell az OBT-vel véleményeztetni (vagy társadalmi egyeztetésre bocsátani), ugyanis a jogalkotásról szóló törvény kimondja, hogy a jogszabályok előkészítésére, így a jogszabálytervezetek véleményezésére vonatkozó szabályokat az Alaptörvény és módosítása előkészítésére is alkalmazni kell.
Mit akar a kormány az EU-val?
A parlament legkésőbb december 20-án el fogja fogadni a törvényjavaslatokat, akkor is, ha az OBT-nek végül lenne érdemi megszólalása a jogalkotás manipulálásáról és jogosítványai kiüresítéséról.
Januárban érkezik az EU-tagállamok bírói tanácsait képviselő European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ), amelynek az OBT is tagja; ez vélhetően szóba fog kerülni. Bár amikor a törvényt megszavazzák, Brüsszelben a karácsony miatt már megáll az élet, de várhatóan az Európai Bizottság is reagál a kormány jogalkotási trükkjeire. Amikor a 2023-as igazságszolgáltatási csomag elfogadása nyomán az EB részben megnyitotta a pénzcsapokat, jelezte, hogy ha visszarendeződést tapasztal, elzárja.
Ezért is érthetetlen, miért kockáztatja az OBT megvezetésével az egyébként is alig csordogáló támogatásokat a kormány, hacsak a lépés nem abba a sorba illeszkedik, aminek kapcsán sok elemző értetlenkedik: mintha a kormány nem is akarná igazából visszaszerezni a támogatásokat, annyira nem teljesíti az elvárt feltételeket. Emiatt vannak például továbbra is kizárva a magánosított egyetemek az Erasmus-programból.