Bár elsődlegesen politikai funkciója van, de többszörösen sérti az Alaptörvényt a kormány szuverenitásvédelminek nevezett törvénycsomagja – mondja egy jogi szakértő. A javaslat a háborús retorika fenntartása mellett az Orbán-rendszer putyinizálódásának következő lépcsőfokaként is értelmezendő – teszi hozzá.
Több cikkünkben (itt és itt) foglalkoztunk azzal, hogy a Fidesz kedd éjjel benyújtotta az általa szuverenitásvédelminek nevezett törvénycsomagot. (Az egyiket Kocsis Máté frakcióvezető, a másikat az Igazságügyi Minisztérium.) Ebben egyrészt egy új törvény szerepel, amely létrehozza a Szuverenitásvédelmi Hivatalt (ehhez egy Alaptörvény-módosítást is beadtak), másrészt a Büntető törvénykönyv módosítása.
A javaslatok fontosabb elemei a következők:
- A Szuverenitásvédelmi Hivatal „az alkotmányos önazonosság védelme érdekében” létrehozott autonóm államigazgatási szerv, amely
- elemző, értékelő, javaslattevő és vizsgálati tevékenységet folytat Magyarország szuverenitásának védelmével kapcsolatban.
- A hivatal költségvetése a központi költségvetés szerkezeti rendjében önálló fejezet, tehát nincs másik kormányszerv alá rendelve. Elnökét a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki hat évre.
- Bármely szervezet vagy személy tevékenységét vizsgálhatja, ha úgy ítéli meg, hogy az „Magyarország szuverenitását sértheti vagy veszélyeztetheti”,
- különös tekintettel azokra, amelyek „külföldről származó támogatás felhasználásával a választói akarat befolyásolására irányuló tevékenységet folytatnak vagy ilyen tevékenységet támogatnak”.
- A hivatal egyedi ügyeket vizsgál, az eredményt közzéteszi honlapján, valamint évente „nemzeti szuverenitásjelentést készít”.
- Jelentéseivel szemben jogorvoslatnak helye nincs, eljárása nem minősül közigazgatási hatósági eljárásnak, így közigazgatási per sem indítható ellene.
- A hivatal az általa vizsgált szervezettől tájékoztatást, adatszolgáltatást kérhet, de ha nem teljesítik, nem szankcionálhatja, csak nyilvánosságra hozhatja ennek tényét, illetve kérheti, hogy az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottsága hallgassa meg a vizsgált szervezet vezetőjét.
- A Büntető törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény a következő alcímmel egészül ki: Választói akarat tiltott befolyásolása.
- E szerint a választási jelölőszervezet azon tagja, felelős személye vagy vezető tisztségviselője, valamint jelöltje, aki „tiltott külföldi támogatást vagy e tilalom kijátszása érdekében a tiltott külföldi támogatás eredetét leplező megállapodásból származó vagyoni előnyt használ fel, bűntett miatt három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő”.
- Külföldi támogatásnak számít „a más államtól, külföldi természetes vagy jogi személytől, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezettől származó vagyoni hozzájárulás”.
Megfélemlítés
Megkerestük Lázár Domokost, az Eötvös Károly Intézet (EKINT) kutatóját, hogy értelmezze nekünk a törvényt, elsősorban lehetséges Alaptörvény-ellenességét.
A szakértő egyetértett a törvényjavaslat benyújtásakor írt gyorselemzésünk következtetésével, hogy a javaslat alapvetően politikai kommunikációs célból születetett, ahogy azzal a felvetésünkkel is, hogy a törvénynek és a hivatalnak ezen túl lehet/lesz egy, a civil szférát, illetve akár bármilyen, közélettel foglalkozó szervezetet elbizonytalanító, megfélemlítő hatása, úgynevezett chilling effectje is.
Ez a hatás már 2014 szeptembere óta létezik a civil szervezetek és potenciális támogatóik körében, amikor a Nemzeti Nyomozó Iroda kivonult a Norvég Civil Alapot kezelő Ökotárshoz, majd egy társalapítványához, a DemNethez, és a szervezetek vezetőinek lakásán is házkutatást tartott. Később kiderült, hogy bár Lázár János vitte a nyilvánosságban a civil szervezetek denunciálását végző kampányt, Orbán Viktor miniszterelnök utasítására indította el a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal a vizsgálatot a Norvég Civil Támogatási Alapból támogatott civil szervezetek ellen.
A bíróság 2015 januárjában kimondta, hogy törvénytelen volt az Ökotárs elleni házkutatás – és egyébként nem is találtak még szabálysértésre utaló nyomokat sem a NAV-val is megerősített hatóságok.
Bár a chilling effecthez talán már hozzászoktak a közhatalmat monitorozó és szakpolitikai javaslatokat tevő szervezetek, Lázár Domokos hangsúlyozza, hogy nem szabad lebecsülni a súlyosságát. „A véleménynyilvánításhoz fűződő jog gyakorlásában a chilling effekt értelmezhető szempont, még a Fidesz által megszállt Alkotmánybíróság is értelmezi bizonyos döntéseiben.” Példaként egy 2019-es, alkotmányjogi panasszal kapcsolatos AB-határozatot (3/2019. [III. 7.] AB-határozat) említ.
Ha már hatóság: a jogász-szociológus felvetette azt is, hogy a felállítandó Szuverenitásvédelmi Hivatal szinte összes hatásköre olyan, amelyekkel az egyik titkosszolgálat, az Alkotmányvédelmi Hivatal már rendelkezik.
Szándékos homály
A megfélemlítő hatásnál erősebb és egyértelműbb az Alaptörvény B cikk első bekezdését érintő alkotmánysértés – teszi hozzá. „Ez azt mondja ki, hogy Magyarország független, demokratikus jogállam. Ebből a bekezdésből szokás levezetni a jogbiztonság követelményét és a jogbiztonság érvényesüléséhez szükséges normavilágosság követelményét.”
A normavilágosság elve számos alkotmánybírósági döntésben fellelhető – mondja a szakember –, és ennek a követelménynek a nem teljesülése Alaptörvény-ellenességet eredményez. Gyorselemzésünkben írtunk ennek bizonyítékairól: az egyik ilyen a szuverenitás fogalmának, illetve megsértésének tisztázatlansága. „A törvényjavaslatból egyszerűen nem lehet pontosan tudni, hogy mely élethelyzetekre, milyen magatartásformákra, cselekményekre, milyen jogi tényekre kell alkalmazni – teszi hozzá. – Nem tudjuk, mindenki csak találgat. Egy jogszabály esetében pedig nincs helye a találgatásnak, nem összeegyeztethető a jogbiztonság elvével. Most mindenki azt kérdezgeti, hogy vajon a törvényjavaslat alapján bármilyen, a kormánynak nem tetsző állampolgári véleményre önkényesen azt mondhatja-e a hivatal, hogy külföldi érdekeket szolgál. A választ nem tudjuk pontosan, és éppen ez a homályban tartás az egyik probléma.”
Tisztázatlan a külföld (ahonnan az esetleges támogatás érkezik, vagy amelynek érdekében a hatóság szerint a törvényszegő cselekszik) és a külföldi fogalma is.
A jogász-szociológus egyetért azzal, hogy a törvényszöveg pongyola megfogalmazása szándékos lehet. Könnyen belátható, hogy nem lehet például az egyházakat sem kihagyni a közéletet befolyásoló szereplők közül, illetve ha megtennék, az egyértelmű diszkrimináció lenne.
Az értelmezési bizonytalanságok felmerülése épp a normavilágosság sérelmét támasztja alá. „Nem kellene dilemmának lennie, hogy mi számít külföldi támogatásnak a törvény szempontjából. Ennek egészen pontosan ki kéne derülnie a törvény szövegéből” – mondja Lázár Domokos.
A törvényjavaslatból világosan ki kellene tűnnie, hogy milyen élethelyzetekre, magatartásokra kell alkalmazni. „Most az emberek megpróbálják értelmezni a jogszabály szövegét, miközben pont az lenne a lényeg, hogy ne a jogszabály címzettjeinek kelljen megfejteniük. Ezekben a diskurzusokban sokszor beleesünk abba a hibába, hogy elkezdünk spekulálni, hogy miről szólhat a törvény, miközben ha eddig eljutnak a jogszabályok címzettjei vagy a közvélemény, akkor az már önmagában arra utal, hogy a törvény elemi alkotmányos defektust hordoz: ez pedig a normavilágosság hiánya.”
Hét szervezet (az Amnesty International Magyarország, a K-Monitor, a Magyar Helsinki Bizottság, a Mérték Médiaelemző Műhely, a Political Capital, a Transparency International Magyarország és a Társaság a Szabadságjogokért) közös közleményben reagált a törvényjavaslatra, amelyet nem szuverenitás-, hanem önkényvédelmi törvénynek neveznek.
A törvényjavaslat azt a törekvést szolgálja, hogy minden kritikus hangot elhallgattasson – írják. A törvénycsomag alkalmas arra, hogy „elriassza azokat a bátor polgárokat a közéleti részvételtől, akik a közösségük érdekében dolgoznak”. A szervezetek szerint a megfélemlítő céllal hozott jogszabály „nincs összhangban az alkotmányos, nemzetközi és európai uniós kötelezettségekkel, ezért el fog bukni”.
A közlemény zárásaként ők is azt hangsúlyozzák, ami a Political Capitalnek még a törvényjavaslat előtt megszületett, részletes, 21 pontos szuverenitásvédelmi javaslatcsomagjának is vezérfonala: a Fidesznek „nem a demokratikus értékek talaján álló hazai szereplők ellen kellene fellépnie, hanem a szövetségi rendszerünkön kívüli, autoriter országok államilag szervezett politikai, gazdasági és (dez)információs befolyásolási törekvései ellen”.
Kicsi az esély arra, hogy az Alkotmánybíróság a jövő évi választásokig foglalkozzon a törvénnyel, már ha egyáltalán elé kerül. A normavilágosság megsértése az EU előtt nem teszi annyira támadhatóvá a szöveget, amennyire elődei, a civil- és a Stop, Soros! törvény volt. Azok célzottsága egyértelművé tette a törvények diszkriminatív és alapjogokat sértő jellegét, ennek homályossága, megfoghatatlan célcsoportja ezt jobban elrejti.
Háborús retorika és putyinizálódás
A szakértő a külföldről érkező pártfinanszírozást kriminalizáló Btk.-módosításnál – a külföldi magánszemély fogalmának pontatlanságán kívül – nem lát a fentihez hasonló szintű normavilágossági problémát. A külföldi támogatás tilalma régóta szerepel a pártfinanszírozási szabályok között. Azzal, hogy most büntetőjogilag (akár hároméves börtönnel sújtva) is szankcionálják, Lázár Domokos szerint az a fő probléma, hogy figyelmen kívül hagy egy fontos büntetőjogi alapelvet, a fokozatosságot: „A szabadságvesztéssel szankcionálás a végső eszköz, úgynevezett ultima ratio.”
Számos ilyen törvényt hozott a NER-es gépezet – mondja a jogász-szociológus. „A civiltörvényhez vagy a Stop, Soros! törvényhez hasonlóan a szuverenitásvédelmi törvényjavaslat politikai funkciója is az, hogy a hatalom könnyebben fenntarthassa az elmúlt tizenhárom évben megszokott háborús retorikát. Elsődlegesen tehát politikai funkciója van, ugyanakkor a törvényjavaslat az Orbán-rendszer putyinizálódásának következő lépcsőfokaként is értelmezendő.”