Következményében felkínálná az uniós értékeket következetesen megsértő tagállamoknak az integráció mélyítésének logikájából való kilépést, de megfosztaná szavazati joguktól és intézményi képviseletüktől az a német és francia szakértők által kidolgozott uniós reformterv, amely nem tekinthető a két kormány hivatalos álláspontjának.
Szigorúbb fellépést javasol a jogállamiság elveit módszeresen megsértő országokkal szemben, és előreláthatóan nehéz választás elé állítaná az Orbán-kormányt az a tizenkét német és francia szakértő által kidolgozott uniós reformterv, amelyet a napokban hoztak nyilvánosságra. A dokumentum hangsúlyozottan nem tükrözi a német és a francia kormány álláspontját, de mivel kifejezetten Berlin és Párizs felkérésére született, nem lebecsülhető hatással lehet majd a két legnagyobb tagállam majdani pozíciójára.
A papír jelentőségét az is kiemeli, hogy éppen a bővítéssel összefüggő belső reformoknak szentelt, két hét múlva Granadában esedékes informális EU-csúcs elé időzítették a közzétételét. A javaslat ilyenformán fontos hivatkozási és igazodási alap lehet a most induló vitában.
A javaslatok tovább szűkítenék az Orbán-kormány különutas mozgásterét
A terv három reformcélt tűz az EU elé. Ezek: az unió cselekvőképességének növelése, a jogállamiság és a demokratikus legitimitás megerősítése és az intézmények bővítésre való alkalmasságának biztosítása. Ilyenformán egyáltalán nem meglepő, hogy az anyagban kiemelt figyelmet kap a jogállamiság védelmét szolgáló uniós eszközök megerősítése, ha úgy tetszik, a jelenleginél szigorúbb és erőteljesebb fellépés az uniós alapértékek ellen vétőkkel szemben.
A szakértők először is úgy fejlesztenék tovább a jogállamisági feltételességi mechanizmust, hogy a jogállami sértések és az EU-alapszerződés második cikkében foglalt értékek módszeres megsértése szankcionálásának első számú eszközévé váljon az EU kezében, és ne legyen korlátozva olyan esetekre, amikor a jogsértésnek közvetlen kapcsolatban kell lennie az uniós költségvetés érdekeivel.
A szakértők tisztában vannak azzal, hogy ennek elfogadása kormányszinten nehézségbe ütközhet, ezért alternatívaként más, az uniós büdzsé számára káros magatartásokra is kiterjesztenék a költségvetési feltételességi mechanizmus hatályát. Ajánlásaikban a szerzők a helyreállítási alapokhoz hasonlóan valamennyi uniós alapra kiterjesztenék a kondicionalitás elvét.
Ehhez kapcsolódóan: Macron „érzéketlen” EU-bővítési terve és a mögötte rejlő igazság
A német–francia papír a szerződés módosításával a 7. cikk szerinti eljárást is átalakítaná annak érdekében, hogy – a jelenlegi helyzettől eltérően – ténylegesen alkalmazni lehessen a jogállami értékeket rendszerszinten megsértő tagállamokkal szemben. Az eljárás keretében a szankciókhoz egyhangú döntés helyett (az érintett ország nem szavazhat) négyötödös többség is elegendő lenne az Európai Tanácsban; praktikusan a magyar és a lengyel kormány nem tudná legfelsőbb szinten megvétózni az ellenük irányuló szankciókat.
Az ajánlások között szerepel az is, hogy bizonyos időhatárt (hat hónapot) szabnának a tanácsnak és az Európai Tanácsnak a döntésre (a jelenlegi procedúrában egyáltalán nincs ilyen), és az eljárás elindítása után öt évvel automatikusan hatályba lépnének a büntetőintézkedések. A szerződés jelenlegi formájában csupán a tanácsi szavazati jog felfüggesztését említi potenciális szankcióként, de a szerzők szerint a tanácsi soros elnökségből való kizárás is a büntetés része lehetne a jövőben.
Mint ismert, Magyarország egyetlen tagállamként jelenleg mind a 7. cikk szerinti, mind pedig a jogállami feltételességi eljárás része, ezért mindenféle szigorítás közvetlenül érintené.
Az EU-ból való kizárás helyett kiszorítósdi
A szerzők arra is felhívják a figyelmet, hogy a jelenlegi uniós szerződések nem teszik lehetővé egy tagállam kizárását (a kilépést viszont igen). Megjegyzik, hogy ez korlátokat szab az EU azon képességének, hogy érvényt szerezzen a jogállamiságnak és más, a szerződés 2. cikkében szereplő értékeknek, ha más eszközök kudarcot vallanak. A terv azonban nem megy el a kizárást lehetővé tevő szerződésmódosításig (erre nyilván kevés esély lenne), ehelyett abból indul ki, hogy egy, az uniós alapértékeket módszeresen megsértő, ezért tagsággal együtt járó jogaiban (pénzforrások és szavazati jogok megvonása) erősen korlátozott ország számára már kevésbé lehet vonzó a teljes jogú uniós tagság, és alternatívaként beérheti az integrációnak egy alacsonyabb és kevésbé kötött formáját jelentő társulással.
A dokumentum valójában egy, a jelenleginél jóval differenciáltabb modell mellett tör lándzsát, amely az integráció mélyítésében meglévő szándéktól függően négy együttműködési szintet, négyosztatú Európát hozna létre. A belső körben (kemény mag) azok a tagállamok lennének, amelyek készek lennének olyan (és más), mélyebb együttműködésre, mint amilyen az euróövezet vagy Schengen. Az ezekből kimaradó EU-tagállamok lennének a második koncentrikus körben, de mindig a kemény maghoz való csatlakozás lehetőségével.
A harmadik körbe kerülnének az EU-val társult viszonyban lévő országok (társult tagok), teljes hozzáféréssel az egységes belső piachoz (lásd Norvégia vagy Svájc), de az EP-ben vagy a bizottságban való képviselet és tanácsi szavazati jog nélkül, ám megszólalási joggal a tanácsban és a különböző ügynökségekben. A társult tagoknak is be kellene fizetniük egy alacsonyabb összeget a költségvetésbe, miközben az Európai Bíróság jogfennhatósága alá kerülnének, és a jogállami értékek tiszteletben tartását is vállalniuk kellene. Mentesülnének viszont a mélyebb integrációban való részvétel kényszerétől.
A negyedik, külső kör lenne a már működő Európai Politikai Közösség, amely a geopolitikai egyeztetés fő színtere olyan országokkal, mint Nagy-Britannia vagy Törökország, amelyek nem tagjai az EU-nak, számos kérdésben azonban nyitottak az együttműködésre.
Ehhez kapcsolódóan: Vestager szerint távozásuk után sem lesz elnézőbb Brüsszel Orbánékkal
Teljesen kivennék a rendszerből az egyhangú döntést
Az uniós reform középpontjában annak a célnak az elérése áll, hogy harmincnál is több taggal is biztosítsák az EU zavartalan működését és cselekvőképességét. A javaslatok ezért nagy hangsúlyt fektetnek a tanácsi döntéshozatali folyamat reformjára, azzal érvelve, hogy még a következő bővítés előtt (ennek céldátumát 2030-ban javasolják hivatalosan is kijelölni) a még egyhangúság alá tartozó politikai döntésekre is kiterjesszék a minősített többségi szavazás (QMV) elvét. Az EP tehát a kül-, a biztonság és a védelmi politika kivételével minden más kérdésben együtt döntési jogkört élvezne a tagállamok kormányaival a javaslat szerint.
Annak érdekében, hogy a minősített többség kiterjesztését elfogadhatóbbá tegyék, a szerzők három garanciális elemet is beleszőnek a javaslatba. Egy szuverenitási védzáradék lehetővé tenné a tagállamok számára, hogy vitális nemzeti érdekeikre hivatkozva ne kelljen alávetniük magukat egy minősített többségi döntésnek. A szakértők a minősített többség eléréséhez szükséges szavazati arányokat is módosítanák. Jelenleg a tagállamok 55 százaléka és az uniós népesség 65 százaléka kell egyidejűleg egy döntéshez. Ez a jövőben 60-60 százalék lenne, amivel a kis- és közepes méretű tagállamoknak kedveznének. Végül egy kimaradási záradékot is beiktathatnának (opt-out mechanizmus).
Az Európai Parlament létszámát 751 főben maximálnák, a tanácsi trió soros elnökségét egy kvintett váltaná fel. Az Európai Bizottság tagjainak létszámát a tagállamok kétharmadára korlátoznák (ez már egy korábbi szerződésmódosításban is szerepelt, de később visszamódosították), vagy ha ez nem lehetséges, hierarchikus rendszert hoznának létre a biztosi testületen belül, és csak a magasabb rangúak szavazhatnának.
A jelentés az uniós költségvetés méretének és GDP-hez viszonyított volumenének növelését és még rugalmasabbá tételét javasolja, lehetőséget biztosítva a közös adósságkibocsátásra (és új uniós bevételi forrásokra) a jövőben.
Az EP-választásokra a választási törvények harmonizálását javasolják a szakértők a tagállamokban, az Európai Bizottság kijelölésének procedúráját pedig az Európai Tanács és a parlament közötti politikai vagy intézményközi megállapodásra bíznák, elkerülve a huzavonát az úgynevezett csúcsjelöltek körül.
Hat opció az uniós szerződések módosítására
A jelentés az uniós szerződések módosításának kérdésével is behatóan foglalkozik, hat opció felvázolásával. Az első a jelenlegi szerződésben alapeljárásnak tekintett konvent, majd egy kormányközi konferencia összehívása. Megállapodás híján a szakértők egy kormányközi konferencia révén egyszerűsített felülvizsgálati eljárást tartanának célszerűnek. De – ahogy már a múltban is előfordult – a majdani csatlakozási szerződéseken keresztül is sort keríthetnek a szerződések módosítására. Ennek egy változata lehetne az, hogy a tagállamok a bővítés apropóján egy külön keret- és reformszerződést szövegeznek meg, amelyet leválasztanának a csatlakozási szerződésekről. Ennek egy verziójában a konventet is bevonnák a szövegezésbe.
Végül – egyfajta utolsó mentsvárként – a jelentés arra is lehetőséget lát, hogy az arra hajlandóságot mutató tagállamok egymás között bizonyos garanciális alapelvek betartása mellett „kiegészítő reformszerződést” írjanak alá.
Ehhez kapcsolódóan: Kínos pillanatokat élt át az uniós vizsgálóbizottság Magyarországon