A magyar médiahelyzet elmúlt tíz évének uniós értékeléséről beszélgettünk Rozgonyi Krisztina Bécsben élő és dolgozó média-, és távközlési jogásszal. Az ottani egyetem szenior kutatójaként ő volt az egyik készítője annak az Európai Bizottság által rendelt értékelésnek, mely a tagállamokban vizsgálta az Unió Audiovizuális Irányelveinek érvényesülését, és nemrég jelent meg, írtunk is róla.
Kezdjük Donald Trump letiltásával. Ha nem Twitterről lenne szó, hanem Trump egy videómegosztó-platformon jelentkezett volna, akkor az Audiovizuális Irányelveket (AVMSD) megalkotó európai jogalkotó szándéka szerint le kellene venni őt az európai országokban, vagy nem?
Az új, módosított Irányelv a Twitter vagy a Facebook videós (audiovizuális) tartalmaira terjed ki, ha azok szolgáltatásának lényeges részét képezi az audiovizuális tartalom. Ezek tekintetében bevezeti a kiskorúakra káros tartalom, a terrorista tartalom és a gyűlöletbeszéd tilalmát, de nem a káros beszédet, hanem a jogszabályba ütköző gyűlöletbeszédét. Ezen felül szabályozza a reklámokat a videómegosztó platformokon. Várhatóan jelentős viták lesznek arról, hogy az egyes országok szabályozó hatóságai hogyan értékelik: szignifikáns részei-e a platform szolgáltatásának a videók, vagy sem.
Ha igen, akkor érvényesek rá az Irányelv új szabályai, úgy, ahogy azok át lettek ültetve az adott nemzeti jogba. Ezt már tavaly szeptemberig mind a 27 tagállamnak meg kellett volna tennie, de több helyen még nem történt meg.
Ugyanakkor fontos tudnunk, hogy az úgynevezett származási ország elve alapján a Facebookot, Twittert nem 27 ország fogja párhuzamosan szabályozni, hanem ténylegesen csak egy, amelynek a joghatósága alá tartoznak, ez pedig ma Írország, mert ott vannak bejelentve. Így tehát az ír szabályozó hatóság fogja megmondani, hogy mi történjen a Magyarországon elérhető, vagy magyar nyelvű tartalmakkal.
Tehát a Trump kérdésre a válasz: ha a volt elnök videós üzenetben, az ír jog szerint tiltott gyűlöletkeltést és jogszabályba ütköző gyűlöletre uszítást valósított meg, akkor az ír hatóság felügyelete alatt a Twitternek és a Facebooknak le kellett volna vennie őket, és elérhetetlenné tenni az egész Európai Unióban.
A Facebook szerint az Irányelvek rájuk nem vonatkoznak, csak egy speciális termékükre, a Facebook Watch-ra.
A jogviták pontosan erről fognak szólni az ír hatóság és a Facebook között, hogy az Irányelveknek mire terjed ki a hatálya, és mire nem. Ha nem állapodnak meg, akkor majd a luxembourgi bíróság értelmezni fogja.
Az AVMS Irányelv 2018-as módosítása gyakorlatilag egyszerre történt az új szerzői jogi irányelv elfogadásával. Ezek voltak az első lényeges próbálkozások uniós szinten, amelyek mintegy berúgták az ajtót, hogy új szabályozás alá vonják a tech-gigászokat és a platformokat.
De már 2021-et írunk, és közben az élet haladt előre, a platformokkal kapcsolatos problémák sokasodtak, míg az AVMSD végrehajtása lelassult, például a leglényegesebb, az ír nemzeti átültetés máig nem lépett hatályba. Így a Bizottság szintet lépett, még határozottabban rúgta be már a kaput is, amikor tavaly decemberben közzétette a Digital Single Act és a Digital Market Act nevű szabályozási javaslatait, amelyek immáron közvetlenül lesznek hatályosak szerte Európában. Ezek párhuzamosan fognak létezni az AVMSD Irányelvvel, de egy sokkal átfogóbb szabályozás alá fogják vonni a platformokat, és nemcsak a videós tartalmaikat.
Akkor a jogszabály, amiről beszélgetünk, igazából okafogyott?
Nem, mert az AVMSD az audiovizuális világra vonatkozik, tehát a klasszikus TV-re, de az új típusú, lekérhető tartalmakra, mint pl. a Netflixre továbbra is nagyon fontos szabályozást jelent. A videós platformokra vonatkozó része elsősorban jogtörténetileg lesz fontos, mert ez fektette le először az ezeken megjelenő, itt megosztott tartalmak uniós szabályozását.
Az ausztrál kormány nemrég azt mondta, hogy jogszabállyal kötelezi arra a platformokat, hogy forgassanak vissza az ausztrál médiába azokból a bevételekből, melyet tartalmaik megosztásából szereznek. Most a Facebook visszaüt, és elérhetetlenné tett ausztrál híroldalakat. Mi ennek vitának a kerete?
Ez egy nagyon fontos, a kommunikációs tér feletti szuverenitásért és a joghatóságért folyó harc, ami már évek óta tart egyrészt Amerika és Európa között, másrészt az amerikai tech-gigászok és a nemzetállamok között. Nem csak Ausztrália, hanem sok más ország és régió is megunta, hogy tehetetlen a tekintetben, hogy mi zajlik ezekben a platformokon, ami a saját országuk életét, az ott lakó emberek kommunikációját alapvetően befolyásolja.
Ennek az volt az első fontos lépése, amikor 2017 végén a németek elfogadtak egy jogszabályt, amivel jelezték a Facebooknak, hogy bárki, bármit mond máshol, de a német törvényeket be kell tartani, többek között a gyűlöletbeszéd és a terrorista cselekmények kapcsán. Tehát Németország nem új szabályokat alkotott, hanem a már meglévő büntetőjogi szabályainak hatékonyabb végrehajtására kötelezte ezeket a platformokat, német joghatóság alá vonta őket. Ez rákényszerítette a Facebookot arra, hogy Németországra allokáljon - senki nem tudja, hány száz, hány ezer – tartalom-moderátort. Tehát invesztáljon abba, hogy valóban végrehajtsa a német eredetű, Németországot célzó tartalmaik esetében a német jogszabályokat.
Ez volt a szuverenitás harc első fontos lépése az európai szemszögből. Ezt követték 2018-ban a franciák, akik az elnökválasztás keserű tapasztalatai után megalkottak egy dezinformációs törvényt, amely a választásokba való, mikrotargetáláson alapuló, manipulációs célú beavatkozásokat kívánta megakadályozni. Majd jöttek az angolok 2019-ben egy átfogó szabályozási javaslattal (Fehér Könyv), ami még nem öltött konkrét jogszabályi formát. Utána ismét a franciák elfogadtak egy online gyűlöletbeszéd-törvényt 2020-ban, de ezt a francia alkotmánybíróság nem engedte át. És közben pedig az EU is lépett 2020 végén.
Ebbe a szuverenitás harcba tartozik az ausztrál lépés is, és számtalan, a világ rengeteg országában a dezinformációra és a gyűlöletbeszédre vonatkozó fellépés részben jogszabályok, részben közpolitikai intézkedések formájában.
Lépjünk át az Audiovizuális Irányelvekről az Ön közreműködésével is készült jelentésre. Az ADMSD egy jogi keretrendszer, nincsenek konkrét előírásai. Ezért a magyar kormány okkal mondhatja a kritikákra, hogy csak olyan szabályozási eszközöket használnak, amelyeket mások is: itt ezt, ott azt. A médiarendszer politikailag rendszerszerűen befolyásolt működtetésére már vak az EU, óhatatlanul soft, puha dolgokat kritizál. Tágabban: nem ok nélkül hangoztatja a magyar kormány, hogy tessék nekem meghatározni, mi az, hogy jogállam.
Az EU alapvetően a szubszidiaritás elve alapján működik, és azokon a területeken rendelkezik nagy hatáskörrel, melyek szabályozását átruházták rá a tagállamok. A kultúra, ahová a médiaszabályozás tartozik, nem ilyen. Mert európai identitásunknak része a 27-féleségünk, a nyelvi, a kulturális különbségek, amiket meg akarunk őrizni.
Ezt jól illusztrálja, hogy miközben a médiaszabályozás területén van ez az egy darab uniós irányelv, addig mondjuk a távközlésben vagy a versenyszabályozás területén kis túlzással ennek a tízszerese. Ennek oka az, hogy az Unió alapvetően gazdasági együttműködésre és a belső piac erősítésére épült, és az audiovizuális területet is ennek logikája mentén szabályozza. Éppen ezért ez az AVMS Irányelv is csak azokba a kérdésekbe szól bele, és ott is csak minimumszabályozást fektet le, amelyek gazdasági jelentőségűek, mint például a reklámszabályozás kérdése, a határokon átnyúló szolgáltatások kérdése, a szabályozási ország elve. Mindeközben a valódi tartalmi kérdésekbe – mint például, hogy konkrétan mi minősüljön támogatandó tartalomnak vagy közszolgálatinak – nem avatkozik bele, mert nem is teheti. Tehát nem az Unió béna kacsa, hanem az a tagállamok döntése, hogy az Unió béna kacsa legyen.
Az Unió mégis kritizálja a magyar kormányt a médiahelyzet miatt.
Eddig arról beszéltünk, hogy miben van az Uniónak szabályozási jogköre. De például az Alapjogi Karta tartalmazza azt, hogy a média pluralitása és a diverzitás alapvető szabadság az Unióban, melyeket a jogállamiság elvei mentén kell biztosítani. Tehát nem önmagában kell értelmezni, hogy mit tartalmaz ez az egy konkrét irányelv, hanem azt kell nézni, hogy egészében hol vannak a problémák. A Magyarországgal szemben megfogalmazott kritikák ebben, összességében, a pluraritás, a jogállamiság, a magyar nyilvánosság feletti kontroll jegyében születnek.
A szólásszabadság és a média sokszínűsége nem önmagában fontos, hanem annak az alapját teremti meg, hogy a demokrácia egyáltalán működhessen, társadalmi párbeszéd kialakulhasson. Márpedig Magyarországon a nyilvános kommunikációs tér nem szabad, hanem a Kormány és annak gazdasági érdekei által befolyásolt és korlátozott, mégpedig nem jogállami módon, nem az Unió értékeinek és normatív elveinek megfelelően. Az Unió nem azt kritizálja, hogy Magyarország nem hajtotta végre az Irányelvet. Azt végrehajtotta, de minden mást nem, vagy nem az európai keretekben.
Erre jó példa a médiahatóság függetlenségének a kérdése. Magyarország azt hangoztatta eddig is, hogy betartja az európai előírásokat, hiszen megfelel a formai szabályoknak, ám a hatóság tényleges működése ennek az ellenkezőjét bizonyítja. Itt is változás várható, mivel az Irányelv új szabályai már normatív erővel írják elő a függetlenség követelményét, ami eddig csak elvként jelent meg. Kérdés, hogy a Bizottság mennyire fogja megkövetelni ennek a betartását.
Ehhez kapcsolódóan: Önkényes döntések a MédiatanácsbanAzért ezek nagyon szoft szabályoknak tűnnek. Hiszen például vannak olyan országok, ahol a miniszter nevezi ki a médiaszabályozó testület tagjait, míg nálunk a parlament. Utóbbi pedig elvileg nagyobb függetlenséget biztosít.
Sok mindentől, de facto és de jure, vagyis jogszabály által kimondott, másrészt a tényleges működésben tapasztalható dolgoktól függ egy hatóság függetlensége, azaz a politikai és a gazdasági érdekek befolyásától való mentessége. A kinevezés csak egy ebből az ezerből.
A de facto és de jure tényezők összességének értékeléséről 2010 óta számtalan elemzés született. Ezekben, amikor sok dimenzióban értékelik a magyar médiahatóság működését, bebizonyosodik, hogy az nem függetlenül működik. A nagy kérdőjel az, hogy amikor a Bizottság egy év múlva értékelni fogja az Irányelv szabályainak az érvényesülését, akkor milyen kritériumok alapján és milyen szankciók mellett vizsgálja azt, hogy a magyar hatóság működését tekintve eleget tesz-e a függetlenség követelményének.
Önök ezt most nem vizsgálták?
Ez nem volt ennek a vizsgálatnak tárgya.
Vannak objektív pontrendszerek, melyekben ez értékelhető?
Igen. Az Irányelvek 11. részében a 30. cikkely, ami teljesen új, hosszasan tárgyalja, hogyan kell a hatóságok működésének megfelelnie a függetlenségnek. Az elmúlt években számtalan vizsgálat bebizonyította, hogy a magyar hatóság nem felel meg függetlenség szakmai követelményeinek. Ezek eredményei fontos információforrások lehetnek a Bizottság számára, amikor majd megnézi, hogy Magyarország megfelelően hajtotta-e végre az új AVMSD-t.
De akkor az például nincs benne konkrétan a 2018-as Irányelvekben, hogy mi a helyzet kétharmados parlamenti többség esetén.
És nem is lesz benne, hiszen ez nem dolga egy uniós jogszabálynak. Az viszont nagyon pontosan szerepel benne, hogy minden tagállamnak biztosítania kell azt, hogy a médiaszabályozók mind jogilag, mind funkcionálisan függetlenek legyenek a „kormányuktól és minden más köz- vagy magánjogi szervtől”. Amikor a magyar jogalkotó tavaly átültette a magyar jogba ezeket az új szabályokat, akkor azt mondta, hogy szerinte az NMHH mai szabályozása megfelel ennek, és érdemben nem is nyúlt hozzá a médiatörvényhez e tekintetben.
Tehát a Bizottságnak nagy mozgástere van az Irányelv érvényesülésének értelmezésében, például, hogy a függetlenség tényleges megvalósulását hogyan befolyásolj az, hogy ott van-e a jelölőbizottságban az ellenzék, vagy nincs. És Varga Judit igazságügyminiszter meg fogja kérdezni, hogy hol van leírva, hogy ott kell lennie.
Persze. Ha a Bizottság majd nem fogadja el magyar kormány érvelését, akkor indít egy kötelezettségszegési eljárást, amit majd Varga Judit meg fog támadni a luxembourgi bíróságon. Ez megint évek. Ahogy Ön is írta az Irányelvekről szóló cikkében: nem ez fogja megmenteni a magyar médiát, de jogállami körülmények között fontos lépés lenne.
A szakértők esetleges elfogultságáról
Az Európai Bizottság másfél évvel ezelőtt közbeszerzést írt ki annak vizsgálatára, hogy az egyes tagországok hogyan ültették át nemzeti jogrendjükbe az Unió 2018-as Audiovizuális Alapelveit. Három európai egyetem nyerte el a munkát. Ők szerződtettek 28 „ország-szakértőt”, köztük a magyar szabályozás leírására Rozgonyi Krisztinát. Egyéb szakértőkkel együtt közel száz ember dolgozott a jelentésen. Az ország-szakértők kérdőíveket kaptak a három kérdéskörről: ez a média-tulajdonlás, a videómegosztó platformok és a „signal integrity” kérdése. A kérdőíveket a nemzeti jog alapján kellett megválaszolni. Rozgonyi Krisztina ezt a magyar médiaszabályozó hatósággal, az NMHH-val együtt készítette. Az ő szerepe tehát magyar jogszabályoknak az NMHH-val egyeztetett értelmezése volt.
A végső jelentés szerzői felhasználták ezeket az ország-riportokat, összevetették azokat a fókuszcsoportos kutatásaikkal, és sok más jelentéssel, kutatással: végül így született meg a több, mint 400 oldalas jelentés. Az adott országra vonatkozó következtetéseikről megkérdezték az adott ország szakértőjét is, de annak véleményét akkor már nem kellett figyelembe venniük. A projekt minőségbiztosításának része, hogy egy adott országgal foglalkozó, onnan származó szakértő esetleges elfogultsága ne befolyásolhassa a jelentés megállapításait.
A médiatulajdonlás és annak átláthatósága dimenziójában hogyan szerepelt a magyar médiaszabályozás?
De jure a magyar médiaszabályozás tartalmazza az elvárt előírásokat, van tulajdonlást rögzítő NMHH-adatbázis, a jelentős befolyásoló erejű médiumokra külön szabályozás, mindenféle kereszttulajdonlás szabályozása. Majd egyszer csak jön a KESMA (a Közép-Európai Sajtó és Média Alapítvány, amelybe több, mint 400 médiatermék tartozik egy fideszes parlamenti képviselő kuratóriumi elnöksége alatt – KGY), és jön egy kormányrendelet, ami azt mondja, hogy nemzetstratégiai jelentőségűnek minősül több, mint 400 médium egy alapítványba való bevitele. Ezzel felülírja a médiatörvényt és a versenytörvényt, kiüresíti azokat.
Ezzel a Bizottság meg tudja majd fogni a magyar kormányt?
Ha én lennék a Bizottság, akkor igen. Mert a KESMA-kormányrendelettel Magyarország értéktelenítette mindazt, ami a médiatörvényben szerepel, és a rendelet nem felel meg az Irányelv elvárásainak. Én biztos, hogy ezzel érvelnék Magyarországgal szemben. Jogilag ebben elég jelentősen fel van vértezve a Bizottság.
Akkor majd megint szétdobják az alapítványt, és lesz 400 tulajdonos, Szíjj László meg Mészáros. Azzal megint nem tud majd mit kezdeni a Bizottság, hogy ők mind Orbán Viktor avatarjai.
Ez igaz. Ráadásul ez is csak a luxembourgi pereskedés után történik. Mire a magyar kormány eljut oda, hogy szét kell dobni a KESMA-t, addig - bocsánat - röhög a markába. Magyarországot a magyaroktól nem védi meg senki, sem az Unió, sem az Irányelvek.
Vagyis amikor azt írja ez a monitori jelentés, hogy Magyarországnak közepesen erős médiaszabályozása van, valójában nem mond semmit a magyar médiahelyzetről.
Nem, mert a közepesen erős szabályozást kiürítette a kormány, és nem jogállami eszközökkel felülírja. Mindaddig, amíg Orbán Viktor politikai alkukat tud kötni Angela Merkellel, vagy az utódjával, és a magyar kormány megússza a következményeket, addig nem történik semmi. A hatóság függetlensége kapcsán a Bizottságnak az AVMSD nélkül, már 2011-ben megvolt minden hatásköre ahhoz, hogy az Alapjogi Karta alapján fellépjen Magyarországgal szemben, ha lett volna rá politikai akarat. Most itt lesz az AVMSD is, ezzel eggyel több indikáció van.
Ugyanezért nem foglalkozik akkor az EU azzal sem a magyar média kapcsán, amiben pedig erős szabályozóként lép fel számtalan piaci területen: a piactorzító állami támogatásokkal. Esetünkben az Unióban teljesen egyedülálló mértékű állami reklámköltéssel. Végeredményben van-e bármi értelme egy ilyen vizsgálatnak egy olyan országgal kapcsolatban, amelynek az alapvető szándékai teljesen mások, mint hogy a köz érdekének megfelelő médiarendszert működtessen?
Erre a személyes válaszom az, hogy a mi generációnknak, azon belül is a mi jogász generációnknak a legnagyobb csalódás az Európai Unió jogérvényesítési képességébe és jogállami elkötelezettségébe vetett bizalmunk elvesztése. Annak kudarca, hogy mit jelent egy értékközösséghez tartozás, és ennek milyen következményei vannak. Magyarországon egy generáció felnőtt az elmúlt 11 év alatt azt látva, hogy a Mercedesnek nyújtott adókedvezményekkel mindent meg lehet úszni. Nekem ez még ma is fáj.
A másik, a professzionális válaszom az, hogy ettől függetlenül ezek a jelentések igenis fontosak. Legalább ebben a jelentésben is leírásra került, hogy ez nincs rendben. Legalább ebben a jelentésben is a 473 oldal közül egyen le van írva az a szó, hogy KESMA. Ha ezek sincsenek, akkor semmi nincsen.
Ingyenes mobilalkalmazásunkkal bárhol és bármikor elérheti a Szabad Európa weboldalának tartalmát. Töltse le díjnyertes applikációnkat a Google Play vagy az Apple Store kínálatából!