Ha feltennénk a kérdést, hogy miről volt emlékezetes a december 31-én véget érő féléves magyar soros EU-tanácsi elnökség, tíz emberből kilencnek valószínűleg a magyar miniszterelnök ellentmondásos, a hat hónapos időszakot mintegy keretbe foglaló dupla békemissziója jutna eszébe.
Orbán volt és lett a legnagyobb kockázat
Fél évvel ezelőtt írt beharangozó cikkünkben azt jósoltuk, hogy a magyar soros elnökség legnagyobb kockázata maga a miniszterelnök, aki egy ízben már bizonyította, hogy ha saját hatalmi érdekei úgy kívánják, az elnökség és az ország presztízsének feláldozásától sem riad vissza. 2011 első fél évében, közvetlenül az első magyar EU-elnökség előtt a médiatörvény megszavazása volt az a lépés, amely politikailag kihúzta a szőnyeget a magyar elnökség lába alól.
Tizenhárom évvel később Orbán Viktor még ennél is tovább ment, amikor júliusban – uniós partnereinek túlnyomó többsége szerint – soros elnökségi pozíciójával visszaélve egy, az EU hivatalos álláspontjával ellentétes, az egységét aláásó békemisszió keretében pár nap alatt bejárta a fél világot, hogy végül üres kézzel és szólamokkal térjen vissza.
A politikában régi motorosnak számító magyar miniszterelnöknek esze ágában sem volt megfelelni európai szövetségeseinek vagy az ukránoknak. Partizánakciójával vélhetően az általa messiásként várt Donald Trump és a Kremlben tett villámlátogatását saját propagandacéljaira használó Vlagyimir Putyin kedvében kívánt járni, nem mellékesen az általa „békepártivá formált” magyar közvéleménynek is megmutathatta, hogy ki a legény a gáton.
Ehhez kapcsolódóan: Óvatosan kezelik Brüsszelben a kezdődő magyar EU-elnökséget
Politikai vagy bürokratikus EU-elnökség?
December 19-én este, az elnökségi félévet lezáró brüsszeli sajtótájékoztatón Orbán sajátosan emlékezett vissza az incidensre, amelytől hangosak voltak a magyar elnökség első hónapjai, és amely a magyarországi informális tanácsülések részleges bojkottálása révén szimbolikus válaszlépéseket váltott ki EU- és tagállami szinten. „Magyarország úgy döntött, hogy politikai elnökséget működtet, nem pedig bürokratikusat. Mivel Ukrajna kérdésében nem volt konszenzus az EU-n belül, ezért nem volt mozgásterem, és nem lehetett elnökségként fellépni” – jelentette ki a miniszterelnök, aki nagy politikai ellenlábasával, Ursula von der Leyen bizottsági elnökkel és az első uniós csúcsát dirigáló António Costa európai tanácsi elnökkel osztotta meg a pódiumot.
Orbán állítása azonban több szempontból vitatható. Először is a soros elnökséget adó ország miniszterelnöke – hacsak nem kap kifejezetten ilyen mandátumot – konszenzus esetén sem képviselhetné az EU-t kül- és biztonságpolitikai kérdésekben, arról nem is szólva, hogy a konszenzusnak éppen ő volt a fő akadálya. Másodszor: a soros EU-elnökségek a lisszaboni szerződés 2009. december 1-jei hatálybalépése óta túlnyomórészt bürokratikusak és csak nagyon behatároltan politikaiak, hiszen alapvetően az uniós jogalkotási folyamat menedzselésére szolgálnak.
Éppen ez a körülmény (értsd: az elnökségi tevékenység bürokratikus jellege) – a magyar elnökséget politikai szempontból már az első naptól zárójelbe tévő miniszterelnöki akció dacára – tette lehetővé, hogy ne teljes kudarc legyen a vége. Ez mindenekelőtt az elnökségi funkcióra másfél-két éven át módszeresen készülő, előre kiválasztott magyar diplomaták és tisztviselők érdeme, de paradox módon a kormányfőé is, akinek a jóváhagyása – és időnként politikai befektetése – nélkül néhány fontos ügyben nem lehetett volna haladást elérni. A miniszterelnök által folyamatosan szapult brüsszeli bürokraták is hozzájárultak az előzetes várakozásokat felülmúló elnökségi mérleghez. „Köszönöm a bizottságnak! Remekül együtt tudtunk működni és minden politikai vitát félre tudtunk tenni” – bókolt Orbán Viktor Ursula von der Leyennek az Európai Tanács ülése után.
Kis leegyszerűsítéssel kétarcúság jellemezte Magyarország második soros EU-tanácsi elnökségét, és két, időben is elkülöníthető részre bontható. Az uniós szokásjogból és az elnökséggel szemben támasztható elvárásokból kiindulva politikai értelemben kudarcnak minősíthető, szakmailag azonban számos, lapunk által megkérdezett tagállami diplomata szerint is normálisnak vagy meglehetősen jónak. Miközben az elnökség első felében majdnem minden a magyar miniszterelnök renegát húzásairól szólt, addig másik, szakmai arcát csak október végétől mutatta meg, amikor megkezdődhetett az egyeztetés a különböző jogszabályokról az újonnan felálló Európai Parlamenttel.
Ehhez kapcsolódóan: A képviselők továbbra is nyomás alatt tartják a magyar EU-elnökséget
Mérlegen a magyar jogalkotási teljesítmény
Október vége és december közepe között, azaz másfél hónap alatt tizennyolc jogszabálytervezetről indult el a háromoldalú intézményközi tárgyalás az EP-vel, kilencet sikerült lezárni. A magyar félév alatt még tizenhét közös általános megközelítést, más néven közös tanácsi álláspontot sikerült tető alá hozni, amelyekről a következő, lengyel soros elnökség idején kezdődhetnek meg a tárgyalások a képviselő-testülettel. Bár Daniel Freund, az Orbán-kritikus német zöldpárti képviselő mennyiségi szempontból is erősen lefitymálta a magyar mérleget – arra emlékeztetve, hogy Finnország hasonló pozícióban (európai választások után) 2019-ben 23, Olaszország pedig 2014-ben húsz jogalkotási dossziét zárt le –, leltárja nem veszi figyelembe, mennyi témáról nem lehetett egyeztetni az EP hibájából, és hány dossziét zártak le az előző elnökségek.
Régi szokás, hogy komolyabb politikai jogosítványok híján a soros elnökséget adó országok igyekeznek a szakmai-jogalkotási téren elért sikereiket hangsúlyozni, gyakran túldimenzionálni. Ez alól a magyar soros elnökség sem kivétel, ami a fentebb felvázolt politikai visszahúzó erők fényében nem is túlzottan meglepő. Az egyik visszatérő magyar állítás, hogy a hat hónapos soros elnökség alatt „több fontos területen is sikerült politikai fordulatot elérni”. Budapesten idesorolják az uniós versenyképesség kérdését, a migrációs politikában a szigorítást, a nyugat-balkáni országokat magában foglaló uniós bővítési folyamatot és a bolgár-román schengeni tagság kérdésében elért áttörést.
Ehhez kapcsolódóan: Január 1-jével Románia és Bulgária is csatlakozik a schengeni övezethez
Siker a nyugat-balkáni bővítés és a bolgár-román Schengen-tagság
Az úgynevezett politikai fordulatok közül a magyar elnökségnek nincs sok köze a versenyképesség mint legfőbb prioritás előtérbe kerüléséhez és a migrációs fordulathoz, hiszen már korábban eldöntött vagy – mint a migráció esetében – a tagállami belpolitikai folyamatok által generált súlypontváltásokról van szó. Más kérdés, hogy a magyar EU-elnökség különösebb gond nélkül fel tudta vállalni ezeket akkor is, ha Magyarország gazdasági versenyképessége számos uniós és nemzetközi összehasonlító jelentés szerint összességében nem javult az Orbán-kormány alatt, vagy tovább romlott. A budapesti informális EU-csúcson a versenyképesség javításáról szóló (budapesti) nyilatkozat is csak a kezdő lépése egy hosszú folyamatnak, és a szöveget sem az elnökség, hanem az Európai Tanács elnökének munkatársai dolgozták és tárgyalták ki a kormányokkal.
Ehhez kapcsolódóan: Budapesten fogadott el antimigrációs kiáltványt a Fidesz új frakciója, a Patrióták Európáért
Ami a migrációt illeti, a magyar kormány joggal konstatálhatja, hogy az EU java része – beleértve az Európai Bizottságot – ma már olyan terveket mérlegel, amelyeket korábban Budapest is népszerűsített. Ez azonban még nem jelenti azt, hogy az úgynevezett visszatérítési központból és más vizsgált megoldásokból lesz valami. Ráadásul a magyar – és részben a lengyel – kormány által is elutasított menekültügyi és migrációs paktumot valószínűleg hamarabb végrehajtják majd, legfeljebb kiegészítik néhány új elemmel (mint a migráció politikai eszközként való felhasználása).
A nyugat-balkáni bővítés kérdésében az Orbán-kormány valóban ért el eredményeket, kiaknázva az unión belül érezhető pozitív hangulatváltást. Az ugyanakkor minimum kérdéses, hogy ez – miként magyar kormányzati források hirdetik – valóban fel is gyorsítja-e a folyamatot, és elérhető közelségbe hozza-e a csatlakozási tárgyalások lezárását. Albániával két kormányközi konferenciát is tartottak a magyar félév alatt, megnyitva két témacsoportot; Montenegróval 2017 óta először sikerült tárgyalási fejezetet lezárni, rögtön hármat. A magyar elnökség mégis arra a legbüszkébb, hogy a vele szoros szövetséges Szerbiával három éve tartó helyben járás után hamarosan megnyílhat a harmadik, gazdasági növekedésről és versenyképességről szóló témacsoport. „Elindult egy folyamat; pár éven belül néhány országgal akár a tárgyalásokat is lezárhatjuk” – jegyezte meg egy nevének mellőzését kérő magas rangú magyar kormányzati illetékes.
Más, az Orbán-kormány által különösen favorizált tagjelölt országok, mint Észak-Macedónia és Bosznia-Hercegovina ugyanakkor egy lépést sem tettek előre. Az uniós csatlakozási folyamat befagyasztásába torkolló georgiai fordulatot akár Budapest súlyos kudarcának is lehet minősíteni, hiszen Orbán volt az ország csatlakozásának legfőbb szószólója az EU-ban.
A magyar kormány és feje sok politikai tőkét és energiát fektetett Bulgária és Románia teljes körű schengeni csatlakozásába, a siker – amelyet közvetlenül egy, az osztrák, a bolgár és a román kormány között tető alá hozott alku készített elő Budapesten – a féléves magyar elnökség egyik leglátványosabb eredménye. Orbán Viktor első és második uniós elnökségi programja között a legfőbb hasonlóság, hogy a bővítés (2011-ben a magyar félév alatt zárták le a csatlakozási tárgyalásokat Horvátországgal) és a belső határellenőrzéstől mentes schengeni övezet kiszélesítése mindkétszer elsőbbséget élvezett.
Ehhez kapcsolódóan: Orbán Viktor: Egész Európa a pályán van
A (majdnem) elhallgatott eredmény: az új orosz szankciós csomag
Orbán és brüsszeli emberei valahogy kifelejtették a győzelmi jelentésekből annak megemlítését, hogy minden előzetes várakozásra rácáfolva az EU a magyar félévben elfogadta a tizenötödik orosz szankciós csomagot. Nem úgy Ursula von der Leyen, aki a 2024-es év utolsó uniós csúcsát záró sajtótájékoztatón a magyar miniszterelnök jelenlétében az elnökség vívmányai között elsőként említette meg, megdicsérve ezért Budapestet. A csomag elfogadása akkor is figyelemre méltó – és Orbán nélkül nem jöhetett volna létre –, ha tudvalévő, hogy egy-két kivételtől eltekintve nem voltak benne túlzottan ellentmondásos elemek, a soron következő, lengyel elnökség már dolgozik is egy újabb, előreláthatóan ambiciózusabb intézkedéscsomagon.
Amit nem sikerült kipipálni
Ahogy más elnökségekkel is elő szokott fordulni, a magyar kormánynak sem sikerült minden jogalkotási tervet kipipálnia. Ezek közé tartozik az európai védelmi ipari kezdeményezés (EDIP), amelynél maradtak még nyitott kérdések, a gyógyszer- és a szabadalmi csomag, vagy a gyermekek online térben való szexuális kizsákmányolásának problémájával foglalkozó jogszabályi javaslat. Sikerült ugyanakkor keresztülvinni a tanácson két, politikai nyilatkozatnak számító és jogi kötőerővel nem bíró következtetést a közös agrárpolitika és a kohéziós politika jövőjéről. A magyar elnökségi mérleget a 2025-ös uniós költségvetés elfogadása és a zsidó élet európai előmozdításáról és az antiszemitizmus elleni fellépésről szóló közös nyilatkozat teszi teljessé.
