Részben a Magyarországon történtek miatt megszületett az első olyan uniós szabályozás, amely a sajtószabadságot hivatott garantálni. Szakértők szerint ez előremutató, és alkalmas lehet a sajtószabadság védelmére – csak épp nem Magyarországon, mert itt tíz évvel ezelőtt lett volna szükség hasonlóra. Új szabályok vannak a közösségi médiára is, ami egyenesen a Fidesznek kedvezhet.
Megszületett az első olyan jogszabály az Európai Unió történetében, amely kifejezetten a média szabadságát hivatott garantálni. Ráadásul az Európai Médiaszabadság-törvény (European Media Freedom Act, EMFA) nem egy irányelv, hanem egy rendelet, azaz a tagállamoknak, tehát a magyar bíróságoknak, hatóságoknak is egy az egyben alkalmazniuk kell, nem lehet késleltetni a hatálybalépését sem.
Noha a médiaszabályozás alapvetően tagállami hatáskör, az elmúlt években nemcsak Magyarországon, de Lengyelországban, Bulgáriában vagy Szlovéniában is történek komoly, a sajtó szabadságát sértő lépések, Szlovákiában és Máltán pedig meg is öltek újságírókat tényfeltáró munkájuk miatt. Mindez ha lassan is, de felhívta az uniós döntéshozók figyelmét arra, milyen veszélyeknek vannak kitéve az oknyomozó újságírók, és hogy milyen nagy szükség van a független újságírásra, a kiegyensúlyozott médiaviszonyokra az unió és a demokrácia megtartásához.
Az EMFA egy meglehetősen széles körű szabályozás, egyebek mellett létrehoz egy európai médiafelügyeleti szervet, tiltja a szerkesztői döntések befolyásolásának minden formáját, de az újságírók megfigyelését is például a Pegasushoz hasonló kémprogramokkal. Megerősíti, hogy a közszolgálati médiumoknak politikai befolyástól mentesen kell működniük, és hogy átlátható és tisztességes eljárással kell megválasztani a közmédiás vezetőket. Van szabály arra is, hogy a médiában átlátható tulajdonviszonyokat kell teremteni, és előírják, hogy az állam csak nyilvános, arányos és megkülönböztetésmentes feltételek mellett hirdethet, és van olyan, amelyik a médiapiaci koncentráció kialakulását próbálja megakadályozni. Arról, hogy mit tartalmaz az EMFA, itt írtunk részletesebben. Most szakértőket kérdeztünk arról, milyen hatással lehet az EMFA a magyar médiaviszonyokra.
Eddig is lett volna lehetőség fellépni a sajtószabadság védelmében
„Az Európai Unió alapszerződése alapján a médiaszabályozás alapvetően tagállami hatáskör, így az EU csak korlátozottan tud fellépni a médiával kapcsolatos ügyekben. Ez azonban nem jelenti azt, hogy eddig teljesen eszköztelen lett volna az EU. Voltak korábban is irányelvek, amik a reklámozásra, a határon átnyúló szolgáltatásokra mondtak ki szabályokat, és 2019 óta elvárás a médiahatóságok függetlensége is” – mondta Polyák Gábor jogász, az ELTE BTK Média és Kommunikáció Tanszék tanszékvezetője, a Mérték Médiaelemző Műhely vezetője. Ez utóbbi lehetőség lett volna arra, hogy a bizottság elérje, hogy a magyar médiahatóság se működhessen úgy, ahogy addig – Polyák szerint.
„A Médiatanács döntéseinek következtében például a rádiós piacról teljesen eltűnt a verseny, mert a frekvenciapályázatokat rendre kormányközeli adók nyerték el. De a Médiatanács okézta le végső soron azt is, hogy az összes megyei lap egy kézbe kerüljön – a kormányközeli Mediaworkshöz. Mindezek ellenére a bizottság lényegében elfogadta, hogy a médiahatóság a kormányzati hatalomtól függetlenül működik, mert megvannak a törvényi garanciái a függetlenségének: az Országgyűlés választja meg, tagjai nem utasíthatók és nem hívhatók vissza, van saját költségvetése. A bizottság szerint mindaz, hogy ezek benne vannak a törvényben, garantálja a hatóság függetlenségét. De mi tudjuk, hogy ez nem így van” – fogalmazott az ELTE tanszékvezetője. A Médiatanács összes tagja a Fidesz jelöltje volt, nem kormánypárti jelöltek nem tudtak bekerülni. Piacbefolyásoló döntéseiről itt írtunk korábban.
A versenyjog egy másik olyan terület, amely kiterjed a médiára. Elvárás például, hogy ha egy országban közpénzből tartják fenn a közmédiát, akkor az valóban közmédiaként működjön; máskülönben tiltott állami támogatásnak minősül a fenntartására adott pénz. Ennek alapján adott be a Mérték Médiaelemző Műhely is egy panaszt az Európai Bizottságnak – mondta a Szabad Európának Urbán Ágnes közgazdász, a Budapesti Corvinus Egyetem Infokommunikációs Tanszékének tanszékvezetője, a Mérték kutatója. „Van egy uniós dokumentum, amely részletesen leírja, hogy milyen feltételeknek kell megfelelnie egy közszolgálati médiának, és egész egyszerűen ezeket a feltételeket az MTVA–Duna Médiaszolgáltató kettős nem teljesíti. Itt nem is elsősorban arra kell gondolni, hogy milyen például a Híradó az M1-en. Eleve probléma, hogy két külön szerv létezik mint közmédia, hogy a működésük nem átlátható, hogy a közszolgálati feladatok nincsenek pontosan definiálva.” A panaszt 2016-ban adták be, az ügy hivatalosan még mindig nem zárult le, de Urbán szerint a bizottság hamarosan lezárja a beadványukat valódi vizsgálat nélkül.
Ahogy a bevezetőben említettük, az EMFA egy rendelet, amelyet a tagországoknak egy az egyben alkalmazniuk kellene. Vannak benne azonban olyan előírások, amelyeknek a magyar szabályozás nem felel meg, és nem világos, hogy ezt az ellentmondást hogyan lehet feloldani – mondta Polyák Gábor. „Az EMFA szerint a közszolgálati média vezetőit és a felügyelőbizottságok tagjait pályázat útján kell megválasztani, Magyarországon viszont kinevezik őket. Ennek kezelésére azonban nem tér ki a szabályozás, hogy most például ki kell-e írni egy pályázatot ezekre a posztokra, és egyáltalán milyennek kellene lennie egy ilyen pályázatnak. Sok hasonló, tulajdonképpen jogalkotási kötelezettség van benne, de ezek számonkérése nem egyértelmű. Ahogy az sem, milyen hatással lesz mindez a magyar közmédiára. Lehet pályáztatni is úgy minden nehézség nélkül, hogy azt az előre kiszemelt jelölt nyerje meg.”
Szigorúbb szabályok jönnek az állami reklámköltésekre
Az új szabályozás egyik olyan eleme, amely közvetlen hatással lehet a magyar viszonyokra, az állami reklámköltésekre vonatkozó szabályozás, amelynek elvileg átláthatónak és diszkriminációmentesnek kell lennie. Az összes médium, ahol futnak állami hirdetések, minden évben köteles lesz nyilvánosságra hozni, mennyi pénzt kapott ezekért. Az is elvárás, hogy az állami hirdetések elosztása átlátható módon, diszkriminációmentesen történjen, azaz az államnak közölnie kell egy szempontrendszert, amely indokolja, miért hirdet az adott médiumban:
tehát el kell mondani, miért a kormányközeli kiadványoknál landol az állami hirdetések jelentős része.
Ennek azért van jelentősége, mert nagyban segíti a kiterjedt kormányközeli médiatermékek fenntartását. „Érdemes lesz majd az állami költések elosztásával kapcsolatban is panaszt tenni a bizottságnál, amelynek majd ki kell alakítania az ezzel kapcsolatos álláspontját. Itt új lehetőségeket nyit meg az EMFA” – fogalmazott Urbán Ágnes.
A szabályozás a közvetlen és a közvetett állami költésekre is vonatkozik, az azonban csak jogi eljárásokkal deríthető ki, hol húzódik a közvetett állami költések határa. Polyák Gábor szerint az állami cégek esetében (például Szerencsejáték Zrt., MVM) egyértelműen állami költésekről van szó. Szerinte a Békemeneteket is szervező CÖF vagy a kormány üzeneteit a közösségi médiában hirdető Megafon esetében is ez a helyzet, de ezt bíróságnak kell kimondania. „Minek minősül a közpénzekből működő Fidesz-pártalapítvány CÖF-nek jutatott támogatása? Honnan tudjuk, hogy az állami pénz a CÖF költségvetésének mekkora része? A Megafonnál van bírósági ítélet, amely alapján kimondható, hogy közpénzből működik. A támogatások részleteit viszont már nem kell közzétenniük, tehát nem egyértelmű, hogy meg lehet nyerni egy olyan pert, amely kimondja, hogy az ő hirdetéseik is állami reklámköltésnek minősülnek. De végig kell vinni az ezzel kapcsolatos pereket.”
Fellépés a piaci koncentráció ellen
Az EMFA határozottan fellépne az ellen, hogy pár nagy szereplő uralja el egy-egy ország médiapiacát. A kormányzati médiatermékeket összefogó KESMA több területen is monopolhelyzetben van a maga majdnem ötszáz kiadványával (a megyei napilapok piacán például). Az is kérdés, akadályozná-e a kormány üzeneteinek közvetítését ezeken a platformokon, ha kötelező lenne külön cégbe kiszervezni az egyes kiadványokat vagy csoportjaikat. Urbán Ágnes szerint nem a tartalom felől kell megközelíteni a kérdést, hanem piaci szempontból. „Amikor arról van szó, hogy nyomdákkal vagy piaci hirdetőkkel kell tárgyalni, akkor nem mindegy, hogy egy KESMA-méretű óriáskiadó ül le az asztalhoz, vagy külön-külön sok kisebb cégnek kell megállapodásra jutnia az ügyféllel a feltételekről. Most pusztán a méreténél fogva sokszor előnyben van a KESMA. Egy szupermarketlánc, ami mindenkit el akar érni, nem tudja kikerülni a bulvárlapokkal, megyei lapokkal, színes magazinokkal, számtalan honlappal rendelkező KESMA-t. Itt lenne lehetőség kicsit jobban visszaállítani a piaci viszonyokat.”
Nem valószínű, hogy vissza lehetne csinálni a már eltorzult piaci viszonyokat, azaz nem lehet majd fellépni a KESMA dominanciája ellen a médiakoncentrációra vonatkozó új szabályok alapján. Itt jön ki a szabályozás egyik – a magyar sajtószabadság szempontjából – legnagyobb hiányossága Polyák Gábor szerint.
„Ez a szabályozás nem arra készült, hogy helyreállítson egy már nem működő szabad médiarendszert. Arra tűnik jónak, hogy egy olyan országban, ahol a magyarhoz hasonló médiarendszert próbál kialakítani egy populista vezető, megakadályozza.
Az új szabályozás alapján nem alakulhatott volna ki Magyarországon sem az a médiarendszer, ami most van. Európai szintű vita lehetne például a rádiós frekvenciák kiosztásából, abból, hogy eltűnt az éterből a Klubrádió, hogy ennyi lapot felvásárolhatott a ma már a KESMA alá tartozó Mediaworks.”
Az ilyen ügyek ugyanis a most létrejövő, a tagországi médiahatóságok együttműködésén alapuló európai médiaszabályozó testület elé kerülne. „Ez a szerv sem tud majd szankcionálni, de lesz egyfajta szakmai kontrollja a tagállamok szakhatóságai fölött. Tehát nem lebecsülhető, csak rajtunk már nem segít” – fogalmazott Polyák. Példa erre, hogy elvárás a szerkesztői függetlenség, és annak tilalma, hogy kívülről beleszóljanak akár a közmédia szerkesztőinek, újságíróinak munkájába. De egy beavatkozási kísérlet csak akkor okozhat problémát, ha zavarja a szerkesztőket, újságírókat. Mára viszont a magyar közmédiában és kormányzati médiában rendre olyanok dolgoznak, akik elfogadták, hogy politikai érdekek mentén végzik a munkájukat – vagy egyenesen ezt tekintik természetesnek, mert az elmúlt 14 évben ebben a közegben szocializálódtak.
Nincs lehetőség szankcióra
A legnagyobb probléma az EMFA-val, hogy hiányzik belőle, miként lehet kikényszeríteni a betartatását. Más területeken is nehézségekbe ütközik az Európai Bizottság, amikor uniós szabályokat akar betartatni a renitens tagállamokkal, de a média esetében még nehezebb a helyzet, mert ez alapvetően tagállami hatáskör. A hatásköri hiányosság miatt elvi szinten sem tud szankcionálni ezen a területen a bizottság. Főleg a tagállami hatóságok közötti együttműködésre épít, Magyarországon például a Médiatanácsot tudják felszólítani, hogy lépjen fel a médiapiacot vagy a sajtószabadságot sértő folyamatok ellen.
Polyák szerint ez a fajta szabályozás hatékony lehet olyan nyugat-európai országokban, ahol erősek, szakmailag felkészültek és főleg függetlenek a médiahatóságok. Ők most kapnak eszközöket, hogy fellépjenek olyan folyamatok ellen, amelyek Magyarországon már tíz évvel ezelőtt végbementek. „A mi szempontunkból tehát a kiindulási alap rossz. Magyarországon nincs szakmailag felkészült és független médiahatóság. Nekünk óriási szükségünk lenne arra, hogy európai szinten nagyobb végrehajtó erő álljon rendelkezésre – fogalmazott a szakértő. – Ha ez a szabály tíz évvel ezelőtt születik meg, akkor a magyar médiarendszer kicsit jobb állapotban lehetne. De ez a mi szempontunkból totálisan megkésett.
Be kell látnunk, hogy a magyar médiarendszert már nem megvédeni kell a hatalomtól, hanem a nulláról felépíteni, és ezt nem tudja megcsinálni az Európai Unió.”
Így gondolja Urbán Ágnes is, aki szerint ezt mutatja Lengyelország példája, ami előrevetíti, milyen nehéz lesz lebontani a NER által kiépített struktúrákat. „A lengyel példa azt mutatja, hogy nem nagyon lehet jogállami keretek között gyorsan lebontani ezeket a rendszereket.”
A magyar problémák megoldására tehát nem alkalmas az új uniós médiaszabályozás, „de az EU képes tanulni a saját hibáiból” – mondja. – Az EMFA alkalmas lehet arra, hogy máshol megakadályozza a magyarhoz hasonló médiarendszerek kialakulását. Lehet, hogy ez sokakat nem vigasztal Magyarországon, de ez igenis nagy lépés, mert azt mutatja, hogy az EU sokat megértett az illiberális rendszerek működéséről és arról, milyen veszélyeket hordoznak magukban akár az unió egészére nézve.”
Lengyelországban tavaly októberben nyert Donald Tusk, leváltva a Jarosław Kaczyński pártja, a Jog és Igazságosság (PiS) által vezetett kormánykoalíciót. A PiS vezette kormány 2016-ban került hatalomra. Hamar átvették a közmédia irányítását, amiből egy magyarhoz hasonló propagandacsatornát csináltak. (Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet szerint például a közmédia a legutóbbi választások során nyíltan a kormánypárt mellé állt, a köztévé egyik műsorvezetője pedig kendőzetlenül beszélt arról, hogy keményebb propagandát közvetítettek, mint a kommunizmusban.)
Tavalyi győzelme után a Tusk-kormány egyik első intézkedése az volt, hogy megpróbálta visszavenni a közmédia feletti irányítást, ám ez nem ment egyszerűen. Az új kormány ebbe az irányba tett lépései nagy politikai vitát váltottak ki és komoly jogállami aggályokat vetettek fel. Egy jogi kiskaput kihasználva megkerülték a PiS-párti tagokból álló médiahatóságot, és új vezetőket neveztek ki a közmédia élére. Egy időre a PiS politikusai még az adást is leállították, és fizikailag is próbálták megakadályozni, hogy az új vezetés el tudja kezdeni a munkát.
A kormány belengette a közmédia finanszírozásának felfüggesztését és a szervezet feloszlatását, miközben a közmédia vezetőinek leváltását a PiS és Andrzej Duda alkotmányellenesnek tartja. Duda elnök vétóval tudja megakadályozni egy új médiatörvény elfogadását. (Minderről részletesebben itt olvashat.)
A közösségi médiát is szabályozzák – az ellenzék járhat rosszul
Ami a közösségimédia-platformokat illeti, ott több széles körű szabályozás is készült az utóbbi időszakban az Európai Unióban, ezek közül két részletet emelt ki Polyák Gábor. Az egyik, hogy a digitális szolgáltatásokat átfogóan szabályzó Digital Services Act (DSA) kimondja, hogy minden tagországban kell lennie egy koordinátornak (Digital Services Coordinator), akit komoly hatáskörrel ruház fel. „A koordinátorok felelősek a DSA végrehajtásáért, egyebek mellett ők dönthetik el, kik azok a kutatók, akik hozzáférhetnek például a Facebook, a Google, a TikTok alapból nem nyilvános adataihoz. Talán ennél is fontosabb, hogy a koordinátorokat ezeknek a nagy platformoknak hiteles bejelentőnek kell tekinteniük. Ha tehát a nemzeti koordinátor jelez valamit mondjuk a Facebooknál, akkor hamar intézkedniük kell. Ez egy komoly lépés, ami azt hivatott orvosolni, hogy cégjogilag ezek a platformok nincsenek jelen minden országban, viszont a szolgáltatásukat mindenhol használják. A probléma csak az, hogy Magyarország Koltay Andrást, a Médiatanács elnökét jelölte erre a fontos posztra, a bizottság pedig elfogadja Koltayt mint független koordinátort. Miközben ugyanennek a bizottságnak a jogállamisági jelentései és a médiaviszonyokról szóló elemzései évről évre leírják, hogy a Médiatanács nem független, hanem a kormány befolyása alatt áll. Erre egy újabb komoly jogkört ruháznak rá. Innentől kezdve nehéz elképzelni, hogy komoly politikai akarat lesz arra, hogy az EMFA-t bevessék a magyar médiaszabadság helyreállítására.”
(A 2023-as jogállamisági jelentés például ezt írja: „A korábbi jogállamisági jelentésekben kiemelt, a médiapluralizmust érintő különböző kihívások kezelése terén nem történt előrelépés. Továbbra is aggodalomra ad okot mind a médiahatóság funkcionális függetlensége, mind a közszolgálati média szerkesztői és pénzügyi függetlensége.”)
Egy másik új jogszabály azt szabályozza, hogy politikai kampányok idején hogyan lehet hirdetni a közösségi médiában. Azonban ez sem jelent megoldást a Magyarországon tapasztalható problémákra. Mivel Magyarországon a kormány (illetve különböző Fidesz-közeli szervezetek) sokkal több pénzt tudnak elkölteni hirdetésre, mint bárki más, a felületeket kampányidőszakban rendre eluralják a kormánypárti reklámok. Ráadásul – az ilyen hirdetések működési elve szerint – a sok költés miatt a többi szereplőnek is megdrágul a hirdetés. A kormánypárti üzeneteket ráadásul olyan, hivatalosan nem politikai szereplők is terjesztik, mint a Megafon influenszerei. Az uniós szabályozás viszont nem korlátozza, ki mennyit költhet, csak annyit mond ki, hogy kampányidőszakban politikai hirdetést nem lehet targetálni, azaz valamilyen tulajdonság (például lakhely vagy életkor) alapján célozni – magyarázta Polyák.
Ez viszont épp a kormányoldalnak kedvez, mert ők nem annyira célzottan akarnak hirdetni, szemben a kevesebb pénzből gazdálkodó ellenzéki pártokkal.
